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政府購買服務(wù)：這么近，那么遠
日期：2012-09-17 來源：佛山日報
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數(shù)據(jù)顯示，58%的佛山民間公益組織曾承接政府購買服務(wù)，不過專業(yè)多集中在養(yǎng)老服務(wù)、教育服務(wù)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶服務(wù)。他們表示，承接政府購買服務(wù)，不僅獲得資金支持，團隊能力和公信力和知名度也得到了提升。
在社會組織發(fā)展“井噴”的年代，能承接政府購買服務(wù)項目本身就是一件難事，但事實上，承接之后對公益組織的考驗更大了。 “10萬元的服務(wù)費用，光給社工發(fā)工資就去了一大半。” 春暉社工服務(wù)中心相關(guān)負責(zé)人說，接還是不接，都很糾結(jié)！
調(diào)研反映出來的普遍問題是，因為資金、稅收問題、自身能力建設(shè)不足等原因，民間公益組織得不到承接的機會，或是承接后卻又遇到購買資金不足，抑或是服務(wù)持續(xù)性堪憂而陷入兩難境地。除此，政府購買服務(wù)招標和采購標準模糊，服務(wù)項目績效缺乏科學(xué)評估等等問題也困擾著民間公益組織。
專家表示，政府購買社會服務(wù)走上規(guī)范化軌道，制度建設(shè)迫在眉睫。
“佛山民間公益組織發(fā)展?fàn)顩r”調(diào)研組學(xué)生 陳燕玲、許荻、禤浩殷、李璐、錢穎欣、陳結(jié)玲、胡嘉雯、關(guān)錦波、李穎賢、黃逸豪
近六成組織曾承接政府購買服務(wù)
為加快推進政府購買社會服務(wù)步伐，今年5月25日，省政府印發(fā)實施《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》；8月25日，省財政廳發(fā)布《2012年省級政府向社會組織購買服務(wù)項目目錄》。這兩個相關(guān)文件的公布，讓社會組織對于申請政府購買服務(wù)有了更明確的路線。
數(shù)據(jù)顯示，58%的佛山民間公益組織曾承接政府購買服務(wù)，專業(yè)多集中在養(yǎng)老服務(wù)、教育服務(wù)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶服務(wù)。其中，教育服務(wù)占37.84%，養(yǎng)老服務(wù)27.03%，就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶服務(wù)16.22%；而公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、保障性住房服務(wù)、法律援助服務(wù)等領(lǐng)域幾乎為零。
順德區(qū)在這一塊做了佛山的領(lǐng)頭羊。據(jù)了解，順德幾個社工機構(gòu)在成立之初，均連續(xù)三年每年獲得政府10萬元的支助。在購買服務(wù)招標上，順德容桂在社工機構(gòu)方面主動引進了競爭機制，充分貫徹落實“多中選好，好中選優(yōu)”的原則。今年8月初，順德還擬將76項政府職能轉(zhuǎn)移給社會組織。
在沒有承接政府購買服務(wù)項目的組織中，42%認為是因為不清楚相關(guān)政策，28%則表示缺乏正常的溝通渠道。而且，對于大部分的草根NGO來說，申請承接政府購買服務(wù)，并非易事，51%的組織認為“具備公共服務(wù)所必需的設(shè)施、人員等”這一資質(zhì)條件最難達到。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府購買服務(wù)的探索尚有局限性，其中最顯著的是資金問題。
致力于幫助中國貧困山區(qū)失學(xué)兒童的“苗圃行動”，是一個非政治、非宗教、非牟利、以義工為主導(dǎo)的慈善機構(gòu)。佛山地區(qū)主要負責(zé)人霞姐坦言一次不愉快的經(jīng)歷：“曾經(jīng)有一次我們很努力地準備，按程序申請承接政府購買服務(wù)，耗費了大量的人力物力，可是最終的支持卻只有幾千元。”這次經(jīng)歷，讓他們連注冊都懶得去申請。
而即使承接了政府購買服務(wù)，補貼標準偏低也讓民間NGO心煩。春暉養(yǎng)老服務(wù)中心的瓊姐算了一筆賬：“我們做一個項目，政府會大致?lián)?到10萬元，而一個項目須由兩到三個社工長期跟蹤，也就是說出去活動本身的開銷，我們工資就要花上6萬元以上。”她說，為了保證春暉團隊的穩(wěn)定性，這些資金上的空缺大都由春暉的創(chuàng)立者范柳芬女士墊付。
這些事實顯示，公益領(lǐng)域的一些具體政策在實踐中也遇到了新情況：“公益組織運作的行政成本如何核定和劃分？”“如果僅僅是把善款分發(fā)出去，支出都用不了10%，但發(fā)錢是最沒有效率的。我們的著力點在服務(wù)上，服務(wù)有價值，應(yīng)該給付報酬。”瓊姐說。
不過，可喜的是，承接政府購買服務(wù)后，多數(shù)民間公益組織表示得到了提升。其中， 78.38%的組織表示“資金方面獲得更有力支持”，75.68%的說“積累了經(jīng)驗，團隊能力得到提升”，59.46%的表示“公信力和知名度提高”， 48.65%表示“機構(gòu)更加規(guī)范化運作”。
政府購買服務(wù)期待制度化
8月28日，佛山市政府網(wǎng)公布了首批市級社會組織具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織目錄（以下簡稱市級《資質(zhì)目錄》），57家社會組織“分食”政府購買服務(wù)，可讓人失望的是，“老資格”協(xié)會組織占46個，民間NGO由于種種原因缺席這場公益“盛宴”，讓人不免扼腕嘆息。
中山大學(xué)公益慈善研究中心副秘書長唐昊認為，“政府不光是公布目錄，還應(yīng)該設(shè)立并公布一個公開的細化標準，具體什么樣的服務(wù)和職能，需要怎么樣的資質(zhì)才能承接，以及相應(yīng)的評估考核機制。這才能營造公開透明機制和公平競爭的環(huán)境，令人心服口服。”他希望政府能多給與新生社會組織機會，這才能有利于公益力量的成長壯大。
專家的話切中了大多數(shù)草根NGO的心聲。南海啟創(chuàng)社工中心負責(zé)人黎玉婷此前接受采訪就表示，要破解這一問題，關(guān)鍵在于政府制定合理規(guī)劃，界定好采購內(nèi)容、評估指標、購買形式等，同時要探索開放基金會的機制，增強注冊公益組織的籌資能力。
2003年，《政府采購法》正式實施，但在采購范圍中，對于服務(wù)的理解僅限于政府自身運作的后勤服務(wù)，而范圍更廣泛、更重要的公共服務(wù)并沒有被列入采購范圍。這讓有心購買公共服務(wù)的一些地方政府無所適從。
據(jù)了解，在香港等發(fā)達地區(qū)，對于社會服務(wù)領(lǐng)域的分類界定很清晰，而內(nèi)地的社會服務(wù)界定相對模糊，對于哪類人群需要哪種服務(wù)，服務(wù)時間持續(xù)多久，能惠及多少人，以及哪些服務(wù)可以交叉融合開展等，政府并未形成系統(tǒng)思路。
調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，58%的組織希望政府購買服務(wù)制度化，設(shè)立公共財政支持公益組織的專項財政預(yù)算，44%的組織認為政府應(yīng)公開政府購買公共服務(wù)信息，此外近30%的組織表示，政府應(yīng)制訂政府購買服務(wù)招標和采購實施細則，完善使用公益金和財政資金的界限及銜接機制，并設(shè)立第三方評估機構(gòu)，對服務(wù)項目進行可行性和績效評估。
“哪些可以放手，哪些可以采購，政府要有清晰的概念。”黎玉婷表示，NGO組織和社工開展服務(wù)，是一個非常重視實踐和積累的過程，沒有清晰的采購界定就難以形成穩(wěn)定有序的市場，NGO組織和社工也就失去了成長的土壤。
政府購買服務(wù)，并非實體產(chǎn)品，如何科學(xué)評估及規(guī)范管理，讓錢用在刀刃上？如何做好制度設(shè)計？ 調(diào)查還顯示，草根NGO承辦的項目或活動，50.56%的組織表示由政府部門評估， 60.67%是內(nèi)部自我評估。這顯示，政府購買服務(wù)缺少科學(xué)評估的制度。唐昊說，評估是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但社會服務(wù)并非實體產(chǎn)品，難以標準化提供。政府考核容易導(dǎo)致數(shù)字化、政績化取向，也違背了政府購買社會服務(wù)的初衷。
“政府與NGO的合作過程中，有必要建立第三方的監(jiān)管和評估機制?？梢詤⒄障愀勰Ｊ?，可以由官方和民間評估同時并舉，但內(nèi)地的情況更為復(fù)雜，還可引入網(wǎng)絡(luò)與媒體的監(jiān)督。”唐昊表示。
據(jù)了解，我市財政等相關(guān)部門正在擬定《關(guān)于深化行政管理體制改革促進社會組織發(fā)展的意見》、《佛山市財政資金扶持社會組織開展社會管理和社會服務(wù)試行辦法》等相關(guān)配套文件，這些措施的出臺將對于扶持社會組織，監(jiān)管等作出更為具體細致的指導(dǎo)與管理，但目前尚無出臺的音訊。
稅收仍是個大問題
稅收減免政策也是公益領(lǐng)域關(guān)注的焦點。在調(diào)查中，問到關(guān)于減免稅時，僅有21.35%獲得免稅資格，78.65%的民間公益組織表示未曾獲得。
社會組織的稅收沒有優(yōu)惠，讓本來資金緊張的社會組織感到頭疼。愛心農(nóng)場這兩年都會收到桂城“關(guān)愛基金”支持，承接政府購買服務(wù)。但資金進賬就要繳納將近6%的營業(yè)稅。其負責(zé)人楊先生明確表示：限制公益組織發(fā)展的最重大問題是稅收問題。公益組織明明都是非營利的社會團體，為何政府對其沒有任何稅收優(yōu)惠呢？
據(jù)楊先生介紹，當(dāng)初申請注冊時，桂城街道曾組織去申請減免稅，但至今未有結(jié)果。
大部分無法通過民政局注冊的民間組織為了生存，在工商部門登記為企業(yè)，按章納稅，從事公益服務(wù)，卻還要繳稅，對于募款本來就很不容易又沒有利潤來源的NGO來說負擔(dān)不小。
南海一家不愿具名的社工服務(wù)中心負責(zé)人說，政府購買社會服務(wù)資金不是一次性發(fā)放的，按項目申請，錢拿到手要層層簽字。最頭痛的還是年末發(fā)放的那筆錢。12月份正是第三方評估的時候，通過審核的NGO才能拿到政府購買社會服務(wù)的款項，各種程序走下來，錢差不多要到次年二三月才能發(fā)放下來。這意味著，第一季度提供的服務(wù)費用，全得NGO自己來墊付，這對資金吃緊的新生社工機構(gòu)來說，是相當(dāng)大的負擔(dān)。
“最不合理的莫過于，上一年剩余資金需要繳納25%的企業(yè)所得稅、給企業(yè)和個人開具的捐贈收據(jù)無法給其免稅、連5.5%的營業(yè)稅有的組織也還要繳納。”這位負責(zé)人說。
據(jù)了解，雖然社工機構(gòu)通過民政局注冊為民辦非企業(yè)，通過考核認證的可以獲得免稅資格，但是政府購買服務(wù)項目目前不在免稅范圍內(nèi)。稅務(wù)部門對此的說法是，關(guān)于政府購買社會服務(wù)沒有相關(guān)減免規(guī)定，購買是一種商業(yè)行為，因此要繳商業(yè)稅。
佛山市伴侶動物保護協(xié)會相關(guān)負責(zé)人也提到，盡管很多公益組織注冊后從企業(yè)變成了民辦非企業(yè)單位，但稅收方面沒有太大變化，各類捐款還是要支付一定的稅收。“民政部門放開社會組織登記，稅務(wù)部門對于在民政部門已經(jīng)獲得免稅資格的社會組織，似乎并不認可。”
“廣東在稅收方面也應(yīng)該盡早制訂合理的優(yōu)惠政策，為政府購買服務(wù)工作探路。”唐昊介紹，國際上，很多國家一方面加大社會福利的政府投入，另一方面在稅收上對NGO非常優(yōu)惠，以免稅政策鼓勵企業(yè)捐贈，讓NGO得到更多資金。
