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民辦養(yǎng)老院的“三重門”
日期：2012-12-01 來源：
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“要不是把社會公益當(dāng)成事業(yè)來做，僅僅找尋土地的艱辛，就會挫傷投資積極性”
“水是6元一噸，電是1.2---1.3元一度，光是水電支出每月就在4000元左右”。北京市東城區(qū)什錦花園養(yǎng)老院院長向紅，掰著手指頭給記者算了一筆賬。
開業(yè)兩年來，這家民辦養(yǎng)老院一直按照工業(yè)價格執(zhí)行，所在區(qū)域進(jìn)行“煤改電”工程后，逢冬季電采暖，每月電費會突破1萬元。“如果按照一噸水4元，一度電0.48元的民用價格執(zhí)行，每月水電費會下降1/2甚至更多。”向紅說。
記者發(fā)現(xiàn)，北京市2011年4月發(fā)出《北京市民政局、北京市財政局關(guān)于調(diào)整社會力量興辦社會福利機構(gòu)運營資助標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對社會辦福利機構(gòu)的不同資助標(biāo)準(zhǔn)予以明確規(guī)定。然而一些民辦養(yǎng)老院表示：未拿到政府補助。
在日益增長的機構(gòu)養(yǎng)老需求和公辦養(yǎng)老院擴容難的雙重擠壓下，中國政府吸引民間資本參與養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的政策取向由來已久。2000年以來，我國陸續(xù)出臺了《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化意見》《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》等文件。2010年，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中明確表示，要通過用地保障、信貸支持和政府采購等多種形式，鼓勵民間資本投資興辦養(yǎng)(托)老服務(wù)和殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)服務(wù)等各類社會福利機構(gòu)。
然而本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實際操作層面，各地針對養(yǎng)老機構(gòu)提供的各類補貼和政策優(yōu)惠出現(xiàn)了“不清楚、不均等、不持續(xù)”的狀況。一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)反映，優(yōu)惠政策如同“霧里看花”，看不懂、吃不準(zhǔn)、拿不到。時至今日，“土地使用緊張”、“稅費優(yōu)惠難享”、“醫(yī)保報銷困難”仍然是困擾民辦養(yǎng)老院發(fā)展壯大的“三重門”。
土地“梗阻”制約發(fā)展
土地，是制約民辦養(yǎng)老院發(fā)展的核心問題。目前，民辦養(yǎng)老機構(gòu)獲取土地的方式主要是招、拍、掛的競價方式和租賃用地方式。但隨著各地土地價格的劇增，很少有民辦養(yǎng)老機構(gòu)有能力從市場上競價取得土地。
重慶市民政局社會福利與慈善事業(yè)促進(jìn)處處長江文波說，目前重慶尚無養(yǎng)老機構(gòu)能夠按市場價取得土地。北京市民政局也表示，當(dāng)?shù)貨]有通過招、拍、掛獲得土地的養(yǎng)老機構(gòu)，近些年新建的養(yǎng)老院，土地來源多是當(dāng)年征地成本較低時的儲備用地。
北京市太陽城銀齡老年公寓董事長朱鳳泊對記者說：“民辦養(yǎng)老院是一個公益性的微利加風(fēng)險性行業(yè)，即使運轉(zhuǎn)正常，最快也需十年才能看到回報。如果按照市場價拿地，其間又沒有其他資本注入的話，民辦養(yǎng)老院肯定無法長期經(jīng)營下去。”
養(yǎng)老機構(gòu)租賃用地也面臨較大困難。記者了解到，一些土地?fù)碛姓哂X得經(jīng)常有老年人去世不吉利，且把地租給養(yǎng)老院難以獲得高租金，因此普遍不愿意出租地給養(yǎng)老機構(gòu)。
北京的福壽軒敬老院位于西城區(qū)新街口附近，這里功能完善、環(huán)境溫馨，是很多老人的第一選擇?？稍洪L祖潤霞卻無奈地表示：“我們僅有40余張床位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足需求，不是不想擴大規(guī)模，可地處文物保護(hù)區(qū)內(nèi)，周圍沒有空地用于擴建。”
這種煩惱不是北京獨有。重慶市桂湖老年公寓共有兩期，分別于2004年和2010年投入使用。負(fù)責(zé)人介紹說，這家養(yǎng)老院從確定規(guī)劃開始就有老人排隊，現(xiàn)在還有1460人在等床位。“老人們總問什么時候蓋三期，可這個社區(qū)哪里有地方啊?”
北京南苑社會福利中心更是無奈，由于其所處的豐臺區(qū)全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，在本土本鄉(xiāng)竟然找不到一塊適合的地方。該福利中心的投資方、北京鑫福海工貿(mào)集團董事長陳重才只得將眼光轉(zhuǎn)向近郊的大興區(qū)。
從2007年初到2009年7月，陳重才已記不清與兩個區(qū)的各職能部門打了多少交道、克服了多少障礙，才把手續(xù)全部辦妥。“這塊地死磕了兩年多，而擁有600張床位的養(yǎng)老院從開工到入住，只花了9個月的時間。”他說，“要不是我們把社會公益當(dāng)成事業(yè)來做，僅僅找尋土地的艱辛，就會挫傷投資積極性。”
上海親和源老年公寓的投資人，在爭取批地的過程中也曾被多方勸說：土地批給房地產(chǎn)商，馬上就有大筆收入;批成工業(yè)用地，馬上就有稅收;如果批成養(yǎng)老院，看不到一點現(xiàn)成的好處，“任期內(nèi)還沒有顯性政績”。投資人非常無奈地說：“現(xiàn)在的養(yǎng)老院，不是我當(dāng)初想象的那個樣子。”
民辦養(yǎng)老院用地的“老大難”問題早已引起各界的關(guān)注。記者接觸的多位全國人大代表、政協(xié)委員都曾連續(xù)幾次在全國兩會上提出過相關(guān)議案和提案。比如全國政協(xié)委員、廣州市政協(xié)主席朱振中建議，在制定城市建設(shè)規(guī)劃及舊城改造、小區(qū)開發(fā)設(shè)計時，應(yīng)征求民政部門意見，確保養(yǎng)老機構(gòu)用地落實，并預(yù)留養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)用地。
優(yōu)惠補貼費周折
按照中央和地方的明文規(guī)定，民辦養(yǎng)老院在水、電、煤、熱、話等方面都享有價格優(yōu)惠，但由于其間涉及各行業(yè)、各部門利益，相關(guān)部門在政策的具體執(zhí)行中存在認(rèn)識差異和相互推脫現(xiàn)象，導(dǎo)致優(yōu)惠政策難落實。
北京市東城區(qū)什錦花園養(yǎng)老院反映的水電價格問題，還只是優(yōu)惠政策難落實的一個側(cè)面。按照規(guī)定，社會福利機構(gòu)使用電話等電信業(yè)務(wù)也可以享受優(yōu)惠和優(yōu)先照顧的規(guī)定，但一些民辦養(yǎng)老院表示聞所未聞。此外，北京一些養(yǎng)老院反映，供暖作為北方地區(qū)冬季的必需品，取暖費是一筆很大的開支卻無優(yōu)惠。北京市民政局的回應(yīng)是，民政部下發(fā)的多個通知及意見中并沒有關(guān)于取暖費的細(xì)化規(guī)定，他們正在與相關(guān)部門研究落實。
一些民辦養(yǎng)老院負(fù)責(zé)人透露，他們即使享受了基本資源的低廉價格，也多半是拿著規(guī)定通過各種社會關(guān)系爭取來的。在此之前，他們都有或長或短的時間用過商業(yè)價格。一些民資養(yǎng)老機構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，國家層面的優(yōu)惠規(guī)定原則性較強，實施細(xì)則還要各地來制定。
比如武漢、重慶等地都作出規(guī)定，政府部門、企事業(yè)單位、社會團體及其他組織等投資興辦的福利性、非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，手續(xù)齊全可免征自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，有的甚至還免征養(yǎng)老服務(wù)營業(yè)稅、車輛使用稅等。而滬粵等地卻沒有這方面減稅的詳細(xì)規(guī)定。
除此之外，“非營利”的制度設(shè)計也在制約民資大規(guī)模進(jìn)入機構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域。近年來，為鼓勵各種社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，各地都出臺了一些補貼政策。比如北京市民政局提出，今年將對社會辦養(yǎng)老機構(gòu)每張床位每月補貼標(biāo)準(zhǔn)提高至200--300元，對獲評1--5星級的機構(gòu)分別給予2萬--32萬元不等的獎勵。重慶每年拿出1000萬元挑選10家社會養(yǎng)老機構(gòu)進(jìn)行補助，社會力量每興辦一個床位，政府給予4000元的補貼。
但這些補貼并不是所有民辦養(yǎng)老院都能享受到的。據(jù)了解，目前我國民辦養(yǎng)老院分為兩類，在民政部門注冊的為民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)(以下簡稱“民非”)，在工商部門注冊的為營利性養(yǎng)老機構(gòu)。而目前政府的優(yōu)惠政策主要針對“民非”養(yǎng)老院，營利性養(yǎng)老機構(gòu)則基本上處于自生自滅狀態(tài)。
這導(dǎo)致兩種類型的養(yǎng)老機構(gòu)都無法正常發(fā)展。對于營利性養(yǎng)老機構(gòu)而言，政府優(yōu)惠扶持政策難以惠及，導(dǎo)致它們陷入“價格太高-無人入住-經(jīng)營慘淡”的困局。而對于“民非”養(yǎng)老院，我國現(xiàn)行法律規(guī)定“社會公益設(shè)施不得抵押”，且《貸款通則》對民非企事業(yè)單位作為貸款人的主體資格至今沒有明確界定，這使得“民非”養(yǎng)老機構(gòu)很難獲得貸款支持做大做強。而且，按照法律規(guī)定“民非”養(yǎng)老機構(gòu)的收益要用于再生產(chǎn)，但實際上由于資本的逐利性，一些此類機構(gòu)都通過設(shè)立關(guān)聯(lián)企業(yè)、虛報經(jīng)營成本等方式進(jìn)行分紅。業(yè)內(nèi)人士也表示：“這方面至今仍無法有效監(jiān)管。”
醫(yī)保定點難申請
一般情況下，選擇養(yǎng)老機構(gòu)之前，老人們都要考察養(yǎng)老院看病是否方便。記者在幾個城市走訪發(fā)現(xiàn)，只有少數(shù)養(yǎng)老院有能力內(nèi)設(shè)醫(yī)務(wù)室，而具備定點醫(yī)療資質(zhì)的更是寥寥無幾。
截至2011年底，在北京的401家養(yǎng)老機構(gòu)中，僅有32家具備定點醫(yī)療資質(zhì);僅100多家內(nèi)設(shè)醫(yī)務(wù)室，比例不足1/3;另有145家養(yǎng)老機構(gòu)既無內(nèi)設(shè)醫(yī)務(wù)室，也沒有同周邊醫(yī)療機構(gòu)簽訂書面協(xié)議，老人只能到醫(yī)院就診。
這種情況在其他幾個大型一線城市也同樣存在。民辦性質(zhì)的桂湖老年公寓由于便利的交通位置、良好的經(jīng)營管理，在重慶市區(qū)小有名氣。盡管這里環(huán)境優(yōu)美、舒適方便，但是對于入住這里的參保人員來說，醫(yī)療費用報銷成了個大問題。即使感冒發(fā)燒這樣的小病，老人們也不得不往醫(yī)保定點醫(yī)院跑。最近的龍湖醫(yī)院位于1公里開外，這個距離讓高齡老人走上一趟也夠辛苦。
76歲的重慶老人熊其娟告訴記者：“我退休前是一名護(hù)士，深深感到醫(yī)藥費的昂貴，更不要說那些收入更低的普通老人，他們肯定會非常依賴醫(yī)保報銷。上歲數(shù)的人普遍患有慢性病，如果定點醫(yī)院離得近，每個月看病拿藥的日子就不至于那么難熬。”68歲的非京籍老人梁愛芳表示，自己退休后跟隨子女在異地養(yǎng)老，現(xiàn)在這部分群體逐漸壯大，涉及到兩個城市的醫(yī)療費報銷更是難上加難。
北京市政協(xié)委員呂璠、廣州市頤和豪廷養(yǎng)老公寓院長郭興迪等人都指出，大街上不少藥房都可以用醫(yī)?？ǎ瑸槭裁答B(yǎng)老院不能?有的養(yǎng)老院內(nèi)設(shè)的醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)，都是按照醫(yī)院模式來規(guī)范化管理和配置，但卻無法納入醫(yī)保報銷范圍，老人們患病不得不通知其子女，帶著去定點醫(yī)院就醫(yī)，既費時間又折騰人。他們希望有關(guān)方面促成養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)保的對接，解決遠(yuǎn)郊民辦養(yǎng)老院入住率低的問題。
據(jù)記者了解，民辦養(yǎng)老院即便拿下了醫(yī)保資質(zhì)，還會遇到一些新難題。“我們?nèi)ツ甑尼t(yī)保額度是350萬元，但是由于老年人過于集中，年年都會超出不少，今年額度提高到了400萬元?？?月份還沒過完，便花得差不多了。額度多少根據(jù)醫(yī)院等級制定而非就診人群的特點，我們覺得有些欠合理。”北京市太陽城銀齡老年公寓總經(jīng)理朱鳳至說。
