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中國老年人長期照護：需求、 服務與制度建設
日期：2013-04-27 來源：中國社會科學報
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《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》指出，2013年中國老年人口數(shù)量將超過2億，預計到2050年60歲及以上老年人將達到4.8億人，80歲及以上老年人將超過1億人，并將在21世紀下半葉保持這一規(guī)模。在這樣的背景下，老年人口中需要長期照護的人數(shù)將持續(xù)增長，以老年人口中9%需要長期照護的比例推算，預計到2050年將有4000萬以上的老年人口需要相關服務。中國面臨的挑戰(zhàn)是：我們如何滿足如此龐大的老年人口長期照護需求；如何有效地在家庭、社區(qū)和養(yǎng)老機構提供長期照護服務；如何盡快建立和完善老年長期照護制度與服務體系，為長期照護服務提供制度保障。
1. 2011年末養(yǎng)老機構僅收養(yǎng)老人260.3萬
從中國老年人長期照護服務的現(xiàn)狀看，目前還遠不能滿足老年人的基本需要，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
第一，需要長期照護的老年人難以找到合適的養(yǎng)老機構。從入住機會、服務內容、服務質量、服務價格、機構地點等方面考慮，都不能使老年人比較滿意和及時地得到相應的機構照護。
第二，在家庭照護方面，社會政策比較關注空巢老年人，缺少對“老伴”或子女長期照護老年人的支持?？粘怖夏耆说拈L期照護應當關注，但同時也必須認識到，大部分需要長期照護的老年人是與子女同住的，在家庭中由“老伴”和子女提供照護的，長期的照護壓力不僅影響其配偶的健康和生活，也影響其子女家庭生活和職業(yè)發(fā)展，許多家庭在重壓之下得不到社會的幫助，沒有喘息的機會。從照護質量上看，由于不是專業(yè)照護者，在沒有相關培訓的情況下，家庭成員的照護質量也存在一定問題。
第三，社會養(yǎng)老服務體系建設仍在發(fā)展初期，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老的聯(lián)動配合機制還未形成。2011年國務院發(fā)布《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》，提出“社會養(yǎng)老服務體系建設應以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐”。2011年全國各類養(yǎng)老服務機構40868個，擁有床位353.2萬張，當年年末收養(yǎng)老年人260.3萬人，其中只有約1/5是生活半自理和不能自理的老年人。由此可見，養(yǎng)老機構老年長期照護的保底職能還未有效發(fā)揮。
2. 大力發(fā)展社區(qū)為老服務緩解機構養(yǎng)老壓力
相對于養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險體系建設，老年長期照護服務和保障制度在我國才剛起步，遠遠落后于社會發(fā)展需要，從而形成了養(yǎng)老問題的新熱點。從家庭和個人的角度來講，長期照護需求的滿足有利于提高老年人及其整個家庭的生活質量，最終促進代際和諧與社會和諧。從政府的角度來講，為老年人提供照護服務滿足所需，使其在遵行國家政策少生孩子后，能夠享受到充足的照護資源，這是社會政策的一種延續(xù)。事實表明，中國老年人長期照護問題已經(jīng)成為制約養(yǎng)老體系發(fā)展的新瓶頸，迫切需要國家和社會采取積極行動在支持性服務和長期照護制度建設上尋求突破。
從支持性服務看，由于我國的家庭越來越趨于小型化，依靠傳統(tǒng)的家庭成員長期照護老年人的方式已經(jīng)難以持續(xù)，必須以社會作為后盾，發(fā)展長期照護服務，建設長期照護保障體系，以彌補家庭長期照護功能的不足。首先，在養(yǎng)老機構數(shù)量短期內難以迅速增加的條件下，政府應充分發(fā)揮養(yǎng)老機構的作用，讓養(yǎng)老機構為長期照護老年人的家庭提供具體支持，切實幫助家庭成員在家里為老年人提供照護。這方面的經(jīng)驗包括：如新加坡培訓需要長期照護的老年人家庭成員以相關的專業(yè)知識與技術、開展服務咨詢，德國和芬蘭對在家長期照護老年人的家庭成員提供資金補貼，一些國家普遍開展的利用養(yǎng)老機構和社區(qū)日間照料中心為老年人提供的短期代為照護服務，使老年人的家庭照護者每月可以有幾天休息的機會等。其次，大力發(fā)展社區(qū)為老服務，通過城鄉(xiāng)老年日間照料中心充分配置養(yǎng)老機構所擁有的老年照護能力。城鄉(xiāng)老年日間照料中心是居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老長期照護服務的緩沖區(qū)，發(fā)揮著就近提供雙向服務的功能。實現(xiàn)各種養(yǎng)老照護服務協(xié)調配合的目標應當是老年人可以就近到日間照護中心得到照護服務，也可以由中心服務人員到老年人家中提供長期照護支持，同時將無法在家庭或社區(qū)中滿足長期照護需要的老年人及時轉往合適的專業(yè)養(yǎng)老機構。最后，從長期來看，政府應大力支持各類養(yǎng)老服務機構建設，提高我國養(yǎng)老機構的照護能力。
3. 建立長期照護保險制度應對經(jīng)濟壓力
從制度看，中國老年人長期照護問題的解決，其關鍵在于制定相關法律法規(guī)和建立長期護理保障制度，最終實現(xiàn)為老年人及時有效地提供長期照護服務。中國面臨的老年長期照護問題并非特有，在較發(fā)達國家已經(jīng)普遍顯現(xiàn)并有一些國家采取了制度性的應對措施，許多有效的做法值得借鑒。首先，要建立長期照護保險制度以應對老年長期照護的經(jīng)濟壓力。荷蘭和以色列在20世紀60年代和70年代建立了長期照護保險，德國、日本、韓國分別在1994年、2000年、2008年建立長期照護保險。長期照護保險的一般形式是工作者繳納長期照護保險，在老年階段需要長期照護時，從照護保險中得到資金和服務支持、在家或者養(yǎng)老機構得到照護服務。這種做法有利于每個人在年輕階段為老年照護風險進行資金儲備，在老年照護階段減輕或者完全不依靠家庭成員的照護費用支持和照護支持，在低生育水平和子女不與老年人共同生活的情況下，有明顯的制度優(yōu)勢。其次，要制定相關的長期照護法律法規(guī)以應對老年照顧中的各種問題。建立長期照護保險需要工作者強制性參與到保險計劃中，這就需要法律上的支持，因此，實行相關的長期照護保險制度需先推動相關法律法規(guī)制度的制定。此外，在長期照護服務需求的評估、服務的提供和服務質量的監(jiān)督方面也需要有明確的法律規(guī)定。
2012年新修訂的《老年人權益保障法》首次明確規(guī)定“國家逐步開展長期護理保障工作，保障老年人的護理需求”，在老年長期照護保障制度化上邁出了重要一步。在社會保障制度不斷完善的前提下，我國還需盡快出臺長期照護法律和制度，在老年照護人才培養(yǎng)、家庭成員照護支持政策、老年照護和服務的科學研究、長期照護需求的常規(guī)統(tǒng)計制度、老年照護需求與服務的評估機制等方面全面推進，緩解每個人在老年階段可能遭遇長期照護的焦慮，保障失能老年人及其家庭的生活質量。
