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日期：2013-08-06 來源：網(wǎng)絡收集
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改革“民非”制度，解放社會投資，將助推社會企業(yè)在中國的興起。這可以與政府簡政放權、購買社會組織服務和事業(yè)單位改革相呼應，形成政社、政企良性互動和有效合作
按照聯(lián)合國的標準：一個國家60歲以上人口達到人口總數(shù)的10％即為老齡化，中國已經(jīng)“未富先老”。
2011年全國60歲以上老年人為1.78億，占人口比重為13.3％。到2030年這個比例將會翻一番，約達27％。被稱為“老人國度”的日本，60歲以上老人占人口比例為20.5％。中國正在向超級“老人國”邁進。
養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)落后的癥結
中國的養(yǎng)老服務事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常滯后，市場供應呈嚴重稀缺局面。
根據(jù)中國老齡委提供的數(shù)字：2012年養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場需求約為1萬億元，而實際只能滿足1000億元。按照國際通用標準每100位老人需要5張養(yǎng)老院床位計算，全國共需養(yǎng)老床位800萬張，而目前僅能供應266萬張。因為獨生子女政策，中國對養(yǎng)老床位的需求量更高。
建有近千間高品質(zhì)老年公寓的上海“親和源”是注冊于民政部門的民辦非企業(yè)單位(下稱“民非”)，投資規(guī)模大，管理服務水平高。但投資人處境尷尬：投資來自私人，性質(zhì)屬于非營利……
依據(jù)《企業(yè)所得稅法實施條例》對非營利組織的定義和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，“民非”機構面臨“五不”政策困境：投入人(即投資人)對該組織不享有任何財產(chǎn)權利、不得分紅、不能向銀行貸款、不準設立分支機構、許多機構不能獲得免稅優(yōu)惠。
除了政府直接管理的公立養(yǎng)老機構，國家把民辦養(yǎng)老機構劃分為公益性和商業(yè)性兩類。投資創(chuàng)辦養(yǎng)老機構并想獲得國家對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策，須在民政部門申請“民非”注冊，同時接受投資資產(chǎn)歸社會所有、不能分紅及資產(chǎn)不能用作抵押融資等法律規(guī)定的條件；你想辦商業(yè)性養(yǎng)老機構，那就去工商注冊，國家扶持民辦養(yǎng)老機構的優(yōu)惠政策就與你無緣。
商業(yè)性養(yǎng)老項目難以平衡日益高企的商業(yè)地價成本和房地產(chǎn)稅費，要么定位高端、高收費，要么走快速套現(xiàn)的“養(yǎng)老地產(chǎn)”路線，不注重長期化、專業(yè)化配套的養(yǎng)老服務，以規(guī)避投資風險；開發(fā)同樣品質(zhì)的產(chǎn)品，公益性養(yǎng)老機構似乎可以得到優(yōu)惠地價和政府其他政策扶持，成本大大降低。一些投資者在權衡成本之后選擇了“民非”模式；而“民非”模式又意味著要放棄財產(chǎn)所有權，這讓更多的投資者止步。
因為政府還供養(yǎng)著一批公辦養(yǎng)老機構，而“民非”養(yǎng)老機構的政策優(yōu)惠遠不及制度捆綁實在，與公辦養(yǎng)老機構完全不處在平等的環(huán)境下競爭。據(jù)全國老齡委調(diào)查，現(xiàn)在建成運營的民辦養(yǎng)老機構略有盈余的占9％，基本持平的占51％，虧損的占40％左右。
尷尬的“民非”投資人
處境尷尬的不只是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。截至2011年底，全國共有“民非”20.4萬個。其中教育類占51％，社會服務類占16％，衛(wèi)生類占11％。
教育類“民非”的主體是民辦學校和培訓機構；衛(wèi)生類主體是民辦醫(yī)院、診所；社會服務類中有大量民辦養(yǎng)老機構。這三大類“民非”的數(shù)量約占全部“民非”的70％以上，投資總量占90％以上。投資主體是私人資本，而非公益慈善捐贈。
中國教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老事業(yè)亟待發(fā)展，光靠政府投入，遠遠不能滿足社會需求。1998年出臺的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，把過去完全由政府控制和管理的一部分公共服務領域讓出來，設計了一個公私、社企模糊的空間來吸引社會投資。如果沒有這種設計，這些領域連現(xiàn)在的投資規(guī)模都不會達到。
問題是，中國慈善事業(yè)還處于初級階段，并沒有那么多慈善捐款來辦公益事業(yè)，恰恰是商業(yè)資本接駁“民非”制度進入公益領域，才有中國“民非”今天的發(fā)展局面。這些投資人不乏心懷社會理想者，但他們并非出于捐贈動機，而是進行一項投資選擇。
比如，在民政部門注冊的民辦醫(yī)院、診所全國有上萬家，李亞鵬、王菲創(chuàng)辦的北京嫣然天使兒童醫(yī)院據(jù)稱是建國以來第一家兒童慈善醫(yī)院。當你到一家口腔診所花1000元鑲一顆牙時，你感覺到是在接受一家非營利組織的服務嗎？事實上這家診所的登記證寫的是非營利社會組織。再比如，在全國10萬家教育類“民非”中，用捐款設立的純粹非營利性機構更是鳳毛麟角。
筆者無意否定私人投資的“民非”在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的巨大貢獻，正是基于對這種貢獻的肯定，看到“民非”制度存在的私人資產(chǎn)與社會資產(chǎn)、營利與非營利、私益與公益之間的含混不清，以及這種制度漏洞對公益原則、市場規(guī)則、私人財產(chǎn)權益和政府管理造成的巨大不確定性和隱患，故一再呼吁：改革“民非”制度，解放社會投資。
“假私濟公”埋下“四宗罪”
“民非”制度的現(xiàn)狀和影響，可用四句話概括：
一曰“關門打狗”。對于私人投資于“民非”的財產(chǎn)要被“充公”，不少投資人并不知情，等明白過來為時已晚。北京某上市公司就申辦了一家“民非”，到股東要求分紅時，才知所投資產(chǎn)已經(jīng)不歸公司所有，分紅則屬違法，股東鬧著要撤資。
此前，溫州市民政局局長李愛燕也對“民非”制度“假私濟公”的合理性提出了質(zhì)疑：三類“民非”(指教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老)如果出資方不是以捐贈的意愿來做，實際上是一種投資行為，誰投資歸誰所有。一個項目投資十幾億元并不少見，全讓國家去做也做不到，寄望于民間資本通過捐贈來做也不現(xiàn)實。可見“關門打狗”并非良策。
二曰“逼良為娼”。說私人拿錢投資“民非”不求回報，誰也不會相信。關門被打的“狗”轉眼就可能變成“狼”。財產(chǎn)姓“公”了，但控制權還在私人手里，一定會想辦法把投資掙回去。除非人性改變了，上述邏輯一定成立。
“假私濟公”的制度設計，制造了一種經(jīng)不住推敲的“社會所有的公益組織”虛幻景象，并對“民非”的非營利性、公益性構成了直接威脅。電視劇《溫州一家人》中，周老順在上世紀80年代個人出資辦企業(yè)分了紅，就因為企業(yè)戴了集體的“紅帽子”，被以貪污罪判刑。聯(lián)想到“民非”制度的法律紅線和現(xiàn)實狀態(tài)，令人不寒而栗。
三曰“抑制投資”。滿足老齡化社會對養(yǎng)老服務的需求，主要不是靠政府直接投資，而是靠公共政策撬動社會投資，惠及億萬民眾。數(shù)據(jù)顯示，未來幾年我國養(yǎng)老服務市場需求在3萬億元以上，養(yǎng)老服務就業(yè)崗位需求超過千萬。
目前的服務量和就業(yè)人口都只是一個零頭，這是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策導向造成的：要想得到政策扶持，只能注冊為“民非”戴上公益“紅帽子”，并拱手獻出私人財產(chǎn)；選擇市場模式，公共政策將不光不顧(不給陽光，勿論照顧)。這樣的制度安排，不僅阻滯了上萬億元社會投資和商業(yè)資本進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，對需要公共政策陽光普照的老人群體及其家庭也未必公平。
四曰“尋租天堂”。如果上述第一條、第二條成立，就不難產(chǎn)生一個疑問：這么多私人投資、有盈利需求的“民非”是如何順利通過相關政府部門年檢的？據(jù)一些“民非”朋友講，“打點關系是免不了的”。在“民非”公私含混的生態(tài)系統(tǒng)中，那些真正的非營利組織反而非常難“混”，因為它們需要捐贈支持，不可能拿捐款去請客送禮。
除了暗的，還有明的。如上海市非學歷教育類“民非”如要通過教委的年檢，就需把營業(yè)收入的10％押到教委指定的賬戶。名目為“保證金”，以防這些機構收費后“攜款潛逃”。按此辦理，上海市這類“民非”中凡堅持非營利公益服務的八成得關門，能存活下來的只剩那些暴利機構了。假設政府要求個體工商戶把營業(yè)額的10％當“保證金”押到管理部門，個體工商戶肯定要造反，而上海的教育類“民非”沒有一個敢吭氣，個中奧秘值得探究。
退一步海闊天空
“民非”制度改革的首要任務是終結“假私濟公”。
歷來敢為人先的溫州市最近推出了“公益新政”，確認登記為“民非”的學校、醫(yī)療機構、養(yǎng)老機構，出資財產(chǎn)屬于出資人所有；投入滿五年后，在保證不撤資、不影響法人財產(chǎn)穩(wěn)定的前提下，出資人產(chǎn)(股)權份額經(jīng)單位決策機構和行業(yè)主管部門同意，可以轉讓、繼承、贈與；在扣除舉辦成本、預留單位發(fā)展基金以及提取其他有關費用后，尚有結余的，允許出資人取得一定的合理回報。
有輿論質(zhì)疑溫州新政策“違法”?；仡欀袊母餁v程，哪一項改革不是突破既有法律法規(guī)框框的制度創(chuàng)新？李克強總理在十八大后指出：推進社會體制改革，“要堅持政事分開、管辦分開、事業(yè)和產(chǎn)業(yè)分開、營利性與非營利性分開”。這是否可以解讀為“民非”制度改革的方向？民政部長李立國親臨溫州，表揚溫州“公益新政”的系列文件“是全國最先進、最完善、最有意義的一套文件”。這是否可以解讀為給“民非”制度改革的破冰之舉撐腰？
對私人投資“民非”的資產(chǎn)進行確權，涉及復雜的產(chǎn)權評估認定，包括政府政策性供地溢價部分的分割、社會捐贈資產(chǎn)的權益核定等。確權后，國家和社會捐贈的投入，應讓利與民，不求回報；私人投資的部分，應確認其享有一切財產(chǎn)權益。
“民非”有了真正的“法人”財產(chǎn)權地位，一切行為均有相應的法律法規(guī)可遵循、可規(guī)制。比如，“民非”財產(chǎn)屬社會所有的規(guī)定，使其失去了向銀行融資的權利，一些民辦學校和養(yǎng)老機構圖謀發(fā)展需要融資，只能靠借民間高利貸，做大做強幾無可能。
“有恒產(chǎn)者有恒心”，投資確權能讓占全國20多萬家“民非”總數(shù)70％以上、投資總量占90％以上的私人投資的“民非”走出混沌，走出困境，找到發(fā)展方向，看到光明和未來，讓他們堂堂正正地甩開膀子大干。
期待“社會企業(yè)”潮流
運用商業(yè)手段、實現(xiàn)社會目的的社會企業(yè)運動，已經(jīng)成為世界公益創(chuàng)新的潮流。英國現(xiàn)有6.8萬家社會企業(yè)，占英國所有企業(yè)數(shù)目的5％，創(chuàng)造了100萬個就業(yè)崗位，2011年為英國經(jīng)濟貢獻了240億英鎊的GDP。
社會企業(yè)在中國早有實踐，殘疾人福利企業(yè)和小額貸款扶貧企業(yè)，屬于典型的社會企業(yè)。絕大多數(shù)民辦養(yǎng)老服務、教育、醫(yī)療衛(wèi)生類“民非”，一部分社會服務、商務服務、科技服務、文化、體育類“民非”，也具備社會企業(yè)的基本特征。
這類“民非”與社會企業(yè)的最重要吻合點是：資金來自投資而非捐贈；可持續(xù)發(fā)展依靠服務收費或產(chǎn)品銷售，而不是消耗捐贈資源。與非營利組織相比，社會企業(yè)不僅有社會目標，還有明晰的產(chǎn)權結構和財務收益目標。
按照社會企業(yè)的思路來進行“民非”體制改革僅僅是改革的一種思路，主要目的是把營利性與非營利性分開，鼓勵私人投資的“民非”走上健康發(fā)展的道路。一旦鼓勵社會企業(yè)發(fā)展的法律制度和配套政策出臺，預期能撬動數(shù)以10萬億元計的社會投資(國外稱為社會影響力投資Social Impact Investment)進入社會需要、國家鼓勵的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技服務、文化、體育、殘疾人、兒童、婦女、社區(qū)服務、扶貧開發(fā)、公平貿(mào)易、環(huán)境保護、有機農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，滿足社會多層次需求，提高第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重，拉動內(nèi)需，擴大就業(yè)。這項改革對于中國未來十年二十年經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，就留待經(jīng)濟學家們來研究吧。
社會企業(yè)在中國尚未進入政府話語體系，對其發(fā)展應該給與何種定位及多大的政策扶持更是莫衷一是。但可以確定的是，所提到的上述領域，多屬于政府公共服務的責任領域，從國家出錢出力包辦到鼓勵民間參與，完全符合李克強總理關于建立“惠而不費”的公共服務發(fā)展新機制的構想。
政府對于鼓勵發(fā)展的行業(yè)，歷來有稅收優(yōu)惠和政策扶持，比如殘疾人福利企業(yè)、農(nóng)業(yè)企業(yè)和一部分環(huán)保企業(yè)均享受免稅扶持；國家對高新技術企業(yè)也有一系列稅收、信貸和專項資金扶持的政策。
對于諸如養(yǎng)老機構這類惠民社會投資，同樣需要有強力的公共政策作為支撐，降低門檻，加大扶持，并通過“公建民營”“民辦公助”等方式，提高政府投資效率，減少民間投資風險。即便是商業(yè)性養(yǎng)老項目，政府也不能置身度外，在政策上無所作為。
比如商業(yè)養(yǎng)老項目的地價，就不應完全按照商業(yè)地價出讓，而應像保障房建設那樣優(yōu)惠供地，優(yōu)惠部分可以作為商業(yè)養(yǎng)老項目限價和提供優(yōu)質(zhì)服務的對價條件。這樣，商業(yè)養(yǎng)老機構投資者才有可能做長線投入，否則，只會急功近利，糟踐養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，讓老百姓吃虧。
改革“民非”制度，解放社會投資，將助推社會企業(yè)在中國的興起，讓中國走到世界公益創(chuàng)新潮流的前沿。這項改革可以與政府簡政放權、購買社會組織服務和事業(yè)單位改革相呼應，形成政社、政企良性互動，有效合作。誠如此，則建立“惠而不費”的公共服務發(fā)展新機制，前景可期。
“民非” 制度改革符合國家利益、人民福祉，其最大的難點也是最容易突破的一點是：愿不愿意挑開“民非”制度“假私濟公”這層“窗戶紙”。
