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日期：2013-10-27 來源：新民晚報
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章曉懿，1963年出生，上海交通大學國際與公共事務學院教授，管理學博士。兼任上海市老齡科研中心老年長期照護研究所所長、上海市勞動與社會保障學會常務理事、上海市老年學會理事等職。長期從事社會保障與福利政策的教學與研究，尤其關注老年福利與城市貧困問題。
上海老年人口呈現高齡化趨勢，預計在2020年至2030年間最為嚴重，政府、社會和家庭應如何面對？目前上海養(yǎng)老服務體系仍不完善，社會組織服務能力不強，市場化養(yǎng)老機構舉步維艱，養(yǎng)老護理人員緊缺，一系列問題亟待解決。
養(yǎng)老機構從“鋪攤”擴張轉向合理布局
記者：上海的養(yǎng)老問題是否已到了非常嚴峻的程度，您認為目前上海市政府提供的養(yǎng)老服務如何？
章曉懿：對此我倒不是太悲觀。雖然從戶籍人口的比例上看，上海的老齡化程度確實挺“可怕”，最高時每三個人里就有一個老年人，贍養(yǎng)比與北歐、西歐、日本等國家和我國香港、臺灣地區(qū)相較位居前列，但是養(yǎng)老問題要與常住人口聯系起來，解決城市養(yǎng)老問題，不僅是社會責任，而且需要財富，財富是由常住人口創(chuàng)造的?，F在大量的年輕勞動力流入上海，說明這個城市有能力和財力提供這樣的公共服務。
近幾年，上海養(yǎng)老機構床位擴張力度非常大，目前已基本覆蓋3%的老人。它的發(fā)展也有特點：第一，前兩年是鋪攤子，規(guī)模性擴張，這兩年擴張速度降了下來，但布局更加合理，要求政府提供的養(yǎng)老床位數占有一定比例，以保證床位的穩(wěn)定。第二，是重點解決的對象發(fā)生變化，以前是有支付能力的人住進養(yǎng)老機構，支付能力不足的人只能在家?，F在提出優(yōu)先考慮失智失能老人，例如在上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中，要求新增床位中必須有一定數量用于“雙失”老人。這些改變的背景是，隨著上海老齡人口呈現出高齡化特征，“雙失”老人比例提高，80歲以上老年人的增長速度和基數都在增加。
高齡老人居家養(yǎng)老危險大尤需集中照料
記者：上海老年人口呈現高齡化的特征，養(yǎng)老服務應如何應對？
章曉懿：10到20年后，上海高齡化的比重將非常大，2020年至2030年之間最嚴重，這就對養(yǎng)老服務提出新要求。另外，家庭結構的特點也對養(yǎng)老服務提出特殊需求。我們這一代人是多子女時代的產物，大多數家庭都有幾個孩子可輪流照顧老人，中國人的習慣性思維是老人只要能在家就不去養(yǎng)老院。老人生活尚能自理或半自理時，通常是選擇和一個子女一起居住，所以現在的老年人更多居住在社區(qū)，直到家人子女都覺得超過承受力了，再送到養(yǎng)老機構。但是，我們的下一代絕大部分是獨生子女，而且還不一定生活在身邊，有的在國外，有的在外地，當老人慢慢失去自我照料能力后，就可能要考慮養(yǎng)老機構，對此的需求也自然加大。
我在北歐考察時了解到，他們二十世紀的養(yǎng)老理念是“去院舍化”，提倡社區(qū)居家養(yǎng)老，讓老年人回歸社區(qū)，由專業(yè)人員上門提供全方位服務，而不是在養(yǎng)老院里與世隔絕。到二十一世紀，卻大大增加對養(yǎng)老床位的投入，其背景是高齡化人口增長，因為八九十歲的老年人生存體系脆弱，在家居住危險性大，上門服務成本又高，所以集中到機構統(tǒng)一照顧?？梢姡啐g化的特點就是需要集中照料，尤其是當家庭和社區(qū)都沒有資源提供服務。
養(yǎng)老機構成本高、盈利難有待政策扶持
記者：現在上海的養(yǎng)老機構能否滿足老年人的要求？
章曉懿：客觀地評論，肯定不能滿足，總體而言是價格與養(yǎng)老金之間的矛盾。公辦的質優(yōu)價廉，但床位數有限，而市場提供的養(yǎng)老機構生存舉步維艱。
去年，我做了一個關于養(yǎng)老機構成本的課題，發(fā)現形勢不容樂觀。養(yǎng)老機構實際成本非常高，高于上海市老年人的平均養(yǎng)老金，去年上海市平均養(yǎng)老金在2500元左右，按照我們對養(yǎng)老機構成本的測算，許多老年人的養(yǎng)老金只夠進低檔養(yǎng)老機構，稍微中高檔水平的就進不去了。
而且，我們測的養(yǎng)老機構還都是由流動人口擔任護理人員，人力成本開支相對較低。這當中的矛盾相當明顯，養(yǎng)老機構也是市場化生存的，每天24小時翻班，護理人員超負荷勞動，確實需要這樣的價格才能運轉，同時老年人也一直呼吁，我們就這么點退休工資，養(yǎng)老機構價格不能再漲了。政府要清楚，養(yǎng)老機構本質上還是帶有公益性質的，要扶持，否則肯定沒人愿做。但如果全由政府來辦也沒有這個能力，所以政府要知道養(yǎng)老機構的服務成本，超過了老年人承擔的部分，就應由政府補貼。
現在，政府對養(yǎng)老機構在水電煤等方面有優(yōu)惠，但每個區(qū)的標準不一，養(yǎng)老機構的生存狀況苦樂也不均。總體說來，養(yǎng)老機構高端盈利的不多，大多數在平衡點上掙扎，面臨很大風險。
養(yǎng)老服務本身具備“準公共”事業(yè)性質
記者：有沒有可能通過市場化來養(yǎng)老？
章曉懿：有可能。養(yǎng)老服務本身是“準公共”事業(yè)，所謂“準”，即既有公共物品中基本需求的成分，也有超過基本需求的成分?；拘枨蟮某煞质敲總€老年人都需要的，例如助餐，可能解決老年人一頓飯的問題，他的生活質量就提高了。但如果有老年人希望24小時有人陪伴，有專業(yè)的照顧，就要入住設施齊全的服務機構，這是超過基本需求的，肯定需要通過市場來解決，任何時候政府提供的都只是公共服務。政府沒有能力也沒有必要提供過高的服務，因此，政府要注意區(qū)分什么是基本的公共服務，對哪些人要完成基本的養(yǎng)老，服務提供到什么程度，有一個把握。有些老人購買力相對較高，要求高端服務的，則由市場來滿足。
從理想的角度來看，一個比較完善的養(yǎng)老服務體系應該是由政府、社會和市場共同參與的，基本需求政府保證；中間層面由社會組織提供限價服務，其中真正的窮人由政府買單，但相當多的人是自己支付；真正高端的需求一定是市場提供服務，政府既要鼓勵市場進入，也要給予政策支持，畢竟它幫助政府減輕了負擔。
我們的市場參與程度不夠。早期中國老年人口中窮人比例高，計劃經濟中作為勞動生產力的人缺少財富積累，未富先老，一下子要求老人支付昂貴的養(yǎng)老服務，他既沒有財力，觀念也不適應。然而，這個問題會慢慢改變，我們這些在經濟繁榮時期作為主要勞動力的人漸漸老去時，往往最具有購買力，對服務的要求也比較高，所以在不久的將來，養(yǎng)老市場應該會比目前樂觀。
需“專業(yè)選手”填補養(yǎng)老護理人才缺口
記者：在您看來，上海養(yǎng)老服務還有哪些方面需要加強？
章曉懿：第一，社區(qū)養(yǎng)老服務不夠充足，我認為需要有一定“普惠制”的老年服務。
以前講多少人享受居家養(yǎng)老，但享受居家養(yǎng)老的人需要資格審核，一要看失能程度，二要看經濟狀況，也就是既失能又沒錢才行。然而，實際情況是很多老人雖然經濟上不困難，但由于上海勞動力成本越來越高，不一定請得起保姆，可他又不滿足享受居家養(yǎng)老服務的條件。這時，如果社區(qū)能提供滿足老年人基本需求的服務，這部分老人就沒必要去養(yǎng)老機構。
提供便捷的社區(qū)養(yǎng)老服務，是目前養(yǎng)老服務發(fā)展的重點。與前幾年相比，上海在這方面的進步卻不明顯，與需求存在差距。試想，如果社區(qū)提供的養(yǎng)老服務充足，老人何必去增加養(yǎng)老機構的負擔？如果社區(qū)不能提供服務，養(yǎng)老機構又無法入住，這些人怎么養(yǎng)老？
第二，要加大社會組織參與和扶持的力度。
美國的公共養(yǎng)老服務都是社會組織提供的，政府只制訂目標、投資和購買服務，要充分調動社會各種積極力量，否則是做不好養(yǎng)老服務的。社會服務的發(fā)展要求區(qū)分政府與社會組織的邊界，按老的思路全部由政府包辦是不行的。我們現在提供養(yǎng)老服務的從業(yè)人員，大都是退休的、轉崗的或作為“業(yè)余選手”來參與，自身能力和組織能力都不足。
將來的養(yǎng)老服務要大量依靠社會組織來提供，需要他們有較強的供給能力和生產服務能力。上海購買社會組織的服務也有不少年了，錢也投了不少，但這些組織的發(fā)育遠遠不夠，還無法提供專業(yè)和及時的服務。
第三，照護人員的緊缺。
未來，從事照料行業(yè)的人力資源一定是稀缺而昂貴的。無論是歐美還是我國香港、臺灣地區(qū)，護理人員一直緊缺，這是比較難解決的瓶頸問題。為了彌補護理人員的不足，很多國家在移民政策中對前來從事老年護理的都開綠燈，包括美國也是。上海這方面還沒有政策，是不是可以對引進的老年護理人員在戶口打分上高一些，或在住房方面提供優(yōu)待，吸引勞動力加入到這個行業(yè)中。
說起來，上海還是最好解決的，因為它現在還沒在這方面推出過有吸引力的政策，只要稍微推出一點，給出適當的報酬，全國各地就會有人來填補這個缺口。
