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日期：2013-11-08 來源：人民網(wǎng)-人民日報
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核心閱讀
由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟承載力有限，建好的敬老院缺錢運營，無法安排老人入??；同時，管理體制的不明晰帶來經(jīng)費投入不足、護工待遇差等問題，住進來的老人缺乏照顧。如此，海南農(nóng)村敬老院發(fā)展進入“圍城”困局。
如何實現(xiàn)有限投入效益最大化？怎樣經(jīng)營能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村老人供養(yǎng)目標？海南農(nóng)村敬老院的困局與個別實踐能否為其他地方帶來啟示？
咋回事？
建好的敬老院缺人住
10月18日中午，在?？谑信f州鎮(zhèn)敬老院里，飯菜香撲鼻，老人們捧著飯盒步履蹣跚地走進食堂。63歲的黃進鋒在護工的攙扶下坐到餐桌前，飯菜已打好擺上了桌。黃進鋒自小雙目失明，無依無靠。他早就想結束獨居生活來敬老院了，60歲一過就向村委會提交申請，但是村委會擔心他進來后沒人照顧，一直沒同意?，F(xiàn)在，在這兒住了半年，他已經(jīng)摸熟了這個院落，生活能自理。
舊州鎮(zhèn)敬老院在海南省210家農(nóng)村敬老院中條件算是不錯的了。2011年初，海南省民政廳、?？谑忻裾帧偵絽^(qū)民政局三方出資530多萬元對舊州鎮(zhèn)敬老院進行了翻新，健身器械、棋牌室、醫(yī)務室等配套設施一應俱全。敬老院還與瓊山區(qū)民政局、瓊山區(qū)中醫(yī)院簽訂協(xié)議，在院里設立長期醫(yī)療點，老人病了能得到及時救治。89歲的田巨照和老伴從那時起就在這里生活。用田巨照的話說，敬老院和村里最大的不同是，每天有專人給他們端水、送飯，還幫忙洗澡、洗衣，一旦發(fā)生什么事情也有照應。
可不同于舊州鎮(zhèn)敬老院的，是大多數(shù)建于上世紀七八十年代，規(guī)模小、設施落后、房屋年久失修的農(nóng)村敬老院，在那里，老人入住后得自己買菜做飯，與在村莊分散供養(yǎng)沒有分別。據(jù)了解，海南七成以上農(nóng)村敬老院處于老人自我管理服務狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，海南省現(xiàn)有3.34萬名農(nóng)村“五保”供養(yǎng)對象，但僅2349人實現(xiàn)集中供養(yǎng)，7%的集中供養(yǎng)率，遠低于海南省設定的2015年底集中供養(yǎng)率達30%的目標，更難以企及“十二五”末期集中供養(yǎng)率達50%的國家要求。
近5年，海南省累計投入約2.29億元建設農(nóng)村敬老院，新建、改（擴）建農(nóng)村敬老院113所，新增床位4000多張。可即便如此，仍然無法改變農(nóng)村敬老院規(guī)模小的“大局”。有175所敬老院的床位數(shù)在40張（含）以下，其中10張以下的57所，10—20張的70所。
一邊是較低的集中供養(yǎng)率，另一邊卻是較低的有效使用率。據(jù)統(tǒng)計，海南省有空余敬老院床位4600多張，有效使用率僅33.6%。即使是舊州鎮(zhèn)敬老院，同樣面臨床位空置率高的尷尬。鎮(zhèn)政府民政助理吳瓊國說，全鎮(zhèn)有近300名“五保”供養(yǎng)對象，僅69人住進敬老院。這意味著全院140張床位，大半閑置。
啥原因？
擔心土地被人占，住的常“請假”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)請不起護工，想住的不敢收
據(jù)介紹，舊州鎮(zhèn)敬老院的每位老人除了入院時免費領取被褥、蚊帳等17件生活用品外，每月有生活費330元和零花錢100元，逢年過節(jié)還有慰問品。免費吃住、有人照顧，為什么老人們還是不愿意來呢？
“只要還有勞動能力，老人都不大愿意離開村子，主要是怕走后土地被別人占去。”舊州鎮(zhèn)敬老院院長陳昌盛說，很多老人進了敬老院，還時常“請假”回家。
海南省民政廳社會救助處負責人認為，盡管海南的氣候條件較好，“五保”對象集中供養(yǎng)的需求不如北方地區(qū)迫切，但是全省農(nóng)村敬老院普遍管理水平較低、服務不到位，卻是不爭的事實。
這位負責人表示，床位閑置率高的根本原因是后續(xù)投入不足，缺乏經(jīng)費。目前，敬老院管理經(jīng)費主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排，市縣民政局從工作經(jīng)費中給予補貼。除了海口、瓊海等地，多數(shù)市縣均未將敬老院工作人員工資、基本生活配套設施、房屋維修、水電氣等運行成本列入財政預算。一些市縣將敬老院的管理責任全部交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和民政部門，造成“五保”老人集中供養(yǎng)越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負擔就越重。一些財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對敬老院建設和“五保”老人集中供養(yǎng)熱情不高。有的敬老院建好了，卻沒有安排“五保”老人入住。
此外，待遇低致使長期招不來人。全省農(nóng)村敬老院有43%的工作人員工資在1000元以下，最低的僅500元，多數(shù)工作人員沒有社保。目前，全省農(nóng)村敬老院工作人員344名，其中公益性崗位人員156名、合同聘用人員188名。按規(guī)定，農(nóng)村敬老院工作人員與“五保”老人要按不低于1∶10的比例配備，失能老人配比為1∶3，半失能老人配比為1∶6。然而，海南目前的配比僅為1∶6.8。同時，專業(yè)人才十分缺乏，344名工作人員中，高中以下文化程度的占98%。
“好的護理人員月薪要3000—4000元。舊州鎮(zhèn)敬老院現(xiàn)在的經(jīng)費攤到每位老人頭上，是月均257元/人，包含水電、維修費等，管護人員的工資也從里面出，有限的經(jīng)費很難招到人。我們月薪只能給1500元，沒有社保，這么低的待遇只能到農(nóng)村招一些沒經(jīng)驗的。”陳昌盛說。
很多有意愿入住的“五保”老人因擔心無人照料而無法入住，需求更為迫切的失能老人反而更難進敬老院。“按理應優(yōu)先安頓失能和半失能人員，但是缺少專業(yè)護理人員，很多敬老院不敢接收他們。”海南省民政廳社會救助處副處長楊春光說。
“目前只有?？谟?家委托社會組織管理的敬老院，其余的都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理。”海南省民政廳相關負責人表示，按照每年3000元/床位、每位護工年薪4萬元的管理成本，海南大多數(shù)敬老院均未達標。
楊春光說，海南農(nóng)村敬老院的事業(yè)單位法人登記記錄為零，多數(shù)敬老院的負責人和工作人員處于身份“不明”的狀態(tài)。
咋解決？
委托社會管理是個辦法
護工的福利待遇要充分
盡管困難不小，但是舊州鎮(zhèn)敬老院率先走出的“政府出資，委托社會組織管理服務”的路子，還是得到了很多“五保”老人和民政部門的認可。每年，民政部門按入院供養(yǎng)人數(shù)，向星光養(yǎng)老服務中心支付管理服務費用，并對管理服務情況進行評估，根據(jù)評估情況兌現(xiàn)扶持和獎勵政策，決定下年度是否繼續(xù)托管。
每周都會到敬老院監(jiān)督兼“打下手”的吳瓊國說，舊州鎮(zhèn)敬老院辦了10多年，現(xiàn)在最有模有樣，這源于市里、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導重視這項工作，經(jīng)費到位，社會組織負責管護、政府負責監(jiān)督，這樣一來，大家都省心、輕松多了。
還有一些市縣嘗試將敬老院工作人員納入公益性崗位管理。去年，瓊海市將15名管護人員納入了公益性崗位管理，每人每月領取1500元工資外，還有社保，給管護人員吃了定心丸。
面對農(nóng)村敬老院入住率低、管理服務水平差、很多“五保”老人得不到保障等問題，在海南省民政廳提交給海南省政府的一份報告中，記者看到如下建議：省政府應盡快出臺農(nóng)村“五保”供養(yǎng)工作辦法，對敬老院管理責任、經(jīng)費來源、工作人員配備、規(guī)范化管理等問題作出相應規(guī)定。
同時，省政府應協(xié)調(diào)編制、財政、民政等部門共同做好敬老院事業(yè)單位法人登記工作，從根本上解決敬老院管理主體責任不清、管理體制不順等問題。
報告建議，各市縣應結合實際，創(chuàng)新管理模式，提高敬老院管理服務水平。對城鎮(zhèn)周邊、人口相對集中、“五保”供養(yǎng)人數(shù)較多的敬老院，采取政府出資委托養(yǎng)老機構、社會組織對敬老院進行管理、提供服務，民政部門對管理水平、服務質(zhì)量定期進行評估。對偏遠且“五保”供養(yǎng)人數(shù)較少的敬老院，可根據(jù)供養(yǎng)人數(shù)適當配備公益性工作崗位，其管理的責任主體仍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
“對敬老院建設進行合理規(guī)劃和布局，不能盲目提高五保對象集中供養(yǎng)率，不片面搞‘一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一院’。”報告認為，應將工作重心由建設敬老院，轉(zhuǎn)為改善現(xiàn)有敬老院條件、完善配套設施、加強管理、提高服務水平等。對建設年代較早、配套設施較差、供養(yǎng)人員較少的農(nóng)村敬老院，逐步調(diào)整或停辦。
敬老院新建、改（擴）建應以區(qū)域性中心敬老院為主，可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共用一所好的敬老院，將“五保”老人安排到規(guī)模較大、設施配備較好的中心敬老院入住。
遵循這一思路，今年9月，海南省最大的養(yǎng)老服務中心—陵水縣養(yǎng)老服務中心迎來了首批入住老人。該中心將采取“有償服務與無償服務相結合”的管理模式，實行政府管理和政府購買服務相結合的經(jīng)營方式。其中，無償服務占20%，對象為陵水當?shù)?0歲以上的“五保”戶、重點優(yōu)撫對象、為社會做出特殊貢獻的人員；有償服務則提供給有意入院休養(yǎng)的獨居老人、空巢老人等。
