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1889年，在鐵血首相俾斯麥的領(lǐng)導(dǎo)下，德國建立了世界上首個基于保險的社會養(yǎng)老體系。這一養(yǎng)老體系被稱為法定社會保險之母，并由于具有合理繳納比例和可靠的高退休收入，成為全球社保體系的典范。德國養(yǎng)老體系經(jīng)受了兩次世界大戰(zhàn)、大蕭條和東西德統(tǒng)一的考驗，為德國社會、政治和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定提供了保障。但是，自1980年開始，德國面臨著與其他歐洲國家同樣的人口老齡化問題。面對養(yǎng)老體系回報率的下降和養(yǎng)老金成本的上升，德國持續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老體系改革，并取得了一定的成功。

德國養(yǎng)老體系的特征

設(shè)計理念。德國養(yǎng)老體系的設(shè)計理念與基于稅收的養(yǎng)老體系不同，主要是保障退休后的生活水平與工作期間相同，而不是確保老年的生活水平不低于貧困線。因此，德國退休人員的養(yǎng)老金和整個工作期間的平均勞動力收入呈正相關(guān)，養(yǎng)老體系幾乎起不到資產(chǎn)再分配的作用。向德國養(yǎng)老金體系的支付通常被理解為繳付而不是“納稅”，因而德國養(yǎng)老金體系被稱為“退休保險（retirement insurance）”，不同于美國所謂的“社會保障（social security）”。

融資方式。在私人部門，德國公共退休保險預(yù)算的約70%由雇員和雇主基于工資比例各自繳納一半，剩余的約30%由聯(lián)邦政府補貼，主要通過間接稅，即增值稅和新“生態(tài)稅”進(jìn)行融資。在公共部門，公務(wù)員不需繳納養(yǎng)老金，養(yǎng)老金主要通過稅收融資。

體系管理。德國養(yǎng)老保障體系第一支柱法定養(yǎng)老體系（GRV）的管理主要包括三個部分：第一，由23個地方保險基金、聯(lián)邦鐵路保險基金和海員保險基金承擔(dān)所有藍(lán)領(lǐng)工人和自我雇傭者保險的管理；第二，由受薪雇員聯(lián)邦保險基金承擔(dān)白領(lǐng)雇員的保險記錄和養(yǎng)老金支付；第三，礦工聯(lián)邦保險基金負(fù)責(zé)礦工的養(yǎng)老保險。所有養(yǎng)老保險運營商都隸屬于德國養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)聯(lián)盟。

這一聯(lián)盟屬于自我監(jiān)管機(jī)構(gòu)，董事會由相等數(shù)量的雇主和勞動力代表組成，主要任務(wù)之一是在立法過程中提供咨詢和專家報告。第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金和第三支柱私人養(yǎng)老金一般通過資本進(jìn)行融資，并具有不同形式的資本投資。為保障雇員的職業(yè)養(yǎng)老金福利，所有職業(yè)養(yǎng)老金管理者都必須成為養(yǎng)老金保障委員會成員（Pensions-Sicherungs Verein, PSVaG）。在雇主破產(chǎn)的情形下，PSVaG將保證支付養(yǎng)老福利。

獨立運營。德國養(yǎng)老體系的保險特征進(jìn)一步體現(xiàn)在制度方面，即德國退休保險體系在聯(lián)邦政府補貼下獨立運作。德國養(yǎng)老體系的所有盈余也將保留在體系中，不會轉(zhuǎn)換成類似美國的“統(tǒng)一預(yù)算”。

強制覆蓋。德國公共養(yǎng)老體系包括私人部門和公共部門兩個部分。在私人部門，德國“公共退休保險”（“Gesetzliche Rentenversicherung”,GRV）覆蓋了82%的受雇人口。在公共部門，公務(wù)員（約7%）全部被納入德國公共養(yǎng)老體系。自我雇傭者約為勞動力隊伍的9%，既可以參與公共養(yǎng)老體系（約占三分之二），也可以進(jìn)行自我保險（約占三分之一）。

高度福利。德國養(yǎng)老體系的高度慷慨性主要體現(xiàn)在高替代率方面。一直以來，德國的替代率保持在70%。德國福利主要包括失業(yè)救濟(jì)、退休金、傷殘撫恤金和向配偶及子女支付的遺屬撫恤金。當(dāng)被保險人滿足工齡要求并達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)退休年齡，或因殘疾無法工作時，可獲得養(yǎng)老金。若被保險人去世，配偶及子女可享有遺屬撫恤金。

德國老齡化對養(yǎng)老體系的影響

德國養(yǎng)老體系基于現(xiàn)收現(xiàn)付（Pay As You Go, PAYG）原則進(jìn)行融資，應(yīng)急儲備一般為每月支出的0.2倍至1.7倍（SGB VI）。根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）的統(tǒng)計，2001年德國公共養(yǎng)老金支出達(dá)到2000億歐元，在OECD國家中只低于意大利，位列第二。德國公共養(yǎng)老金支出占總公共支出的21%，是美國相應(yīng)比例的2.5倍，占德國GDP的比例為11.8%，遠(yuǎn)高于美國相應(yīng)的4.4%比例。

德國公共養(yǎng)老體系以高度慷慨性著稱，被視為是德國所取得的重大社會成就之一。然而，這一體系也承受著來自人口老齡化和不利激勵效應(yīng)的強大壓力。所有工業(yè)國家都處于人口老齡化過程中，而德國由于壽命預(yù)期的快速上升和非常低的生育率，面臨著最為嚴(yán)峻的局面。根據(jù)OECD（2001）預(yù)計，2030年德國老年人（65歲及以上）數(shù)量將超過總?cè)丝诘乃姆种唬夏険狃B(yǎng)比（65歲及以上人口與工作年齡人口的比例）將從2000年的24.0%上升至2030年的43.3%。

由于更少的工人必須為愈來愈多的福利者提供融資，德國老年撫養(yǎng)比上升將對其現(xiàn)收現(xiàn)付社保體系產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響。假設(shè)替代率和養(yǎng)老金與總收入之比保持不變，當(dāng)?shù)聡丝诶淆g化2035年達(dá)到高峰時，社保繳納占總收入的比例將超出40%，遠(yuǎn)高于2003年的19.3%。顯然，人口老齡化將導(dǎo)致德國養(yǎng)老體系運行的不可持續(xù)。這迫使德國制定并實施一系列養(yǎng)老體系改革，提高個人提供退休收入的比例。

德國養(yǎng)老體系的改革

總體而言，德國養(yǎng)老體系的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：第一階段從設(shè)立至1957年，德國養(yǎng)老體系為完全融資體系；第二階段為1957～2001年，養(yǎng)老體系轉(zhuǎn)型為現(xiàn)收現(xiàn)付體系；第三階段從2001年至今，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀еB(yǎng)老體系。Axel Brsch-Supan（2004）對德國公共養(yǎng)老金體系的發(fā)展歷史進(jìn)行了總結(jié)。

1972年改革。在實施1972年改革之后，德國養(yǎng)老體系得到擴(kuò)張。為應(yīng)對人口老齡化等問題，德國養(yǎng)老體系先后經(jīng)歷了1992年養(yǎng)老改革、1999年改革立法、2001年李斯特改革以及2004年改革調(diào)整。德國養(yǎng)老體系改革在遏制養(yǎng)老金成本上升方面，取得了相當(dāng)大的成功。

1992年改革。1992年改革既不屬于“革新”也不屬于“體系轉(zhuǎn)換”，但是在阻止養(yǎng)老金繳納比例上升方面最為有效。實施1992年改革的主要目的在于防止以下因素進(jìn)一步惡化德國養(yǎng)老體系：第一，繳納者與養(yǎng)老金獲得者比例對養(yǎng)老體系發(fā)展的不利影響；第二，平均退休年齡低；第三，預(yù)期壽命上升；第四，雇傭類型發(fā)生改變；第五，出生率低。

1992年改革并未在體系中引入融資要素，只是在現(xiàn)有PAYG體系下，采取了三項措施：第一，應(yīng)對長壽風(fēng)險，提高退休年齡，減少德國養(yǎng)老體系中的早退休現(xiàn)象。2000～2001年期間，將男性退休年齡從63歲提高至65歲；2000～2006年期間，將女性退休年齡從60歲提高至65歲。在正常退休年齡前退休，每月退休金將被削減；在正常退休年齡后退休，每月養(yǎng)老金將得到提高（見表2）。Berkel(2004)研究發(fā)現(xiàn)，通過引入早退休調(diào)整因子，1992年改革有效延遲退休年齡兩年。第二，福利計算由錨定總工資轉(zhuǎn)為錨定凈工資，這不僅降低了德國養(yǎng)老體系的福利水平，而且作為內(nèi)置穩(wěn)定器，有利于德國養(yǎng)老體系的穩(wěn)定。但是，在人口老齡化程度不斷加深的情形下，這一措施也帶來了兩代人養(yǎng)老金分擔(dān)機(jī)制的變化。第三，提高政府預(yù)算轉(zhuǎn)移。

1999年改革。Rürup（2002）指出，在1989年東德和西德實現(xiàn)統(tǒng)一后，由于東德采取西德的貨幣和社會保險體系，西德養(yǎng)老體系擴(kuò)展至東德，動搖了對1992年養(yǎng)老改革的穩(wěn)定效應(yīng)預(yù)期。此外，德國統(tǒng)一后出現(xiàn)了高失業(yè)率問題。為改善勞動力市場，德國政府以養(yǎng)老保險體系作為勞動市場調(diào)節(jié)工具，希望通過推動勞動力的部分失業(yè)和年老雇員的早退休，為更多年輕人尋找工作提供機(jī)會。

但是由于失業(yè)問題的根源在于結(jié)構(gòu)性調(diào)整，與年齡結(jié)構(gòu)并不相關(guān)，早退休安排實質(zhì)上無法幫助更多年輕人獲得雇傭。勞動力市場的放松以及失業(yè)保險的壓力，給養(yǎng)老保險體系造成了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。由于失業(yè)壓力從失業(yè)保險轉(zhuǎn)移至養(yǎng)老保險體系，這一舉措抵消了1992年養(yǎng)老體系改革實際所產(chǎn)生的效用。

并且，由于低生育率和高壽命預(yù)期下的人口老齡化程度加劇，德國養(yǎng)老體系逐漸失去了代際平衡，對德國養(yǎng)老保險體系提出了進(jìn)一步改革的要求。1997年通過的1999年改革方案是德國政治斗爭相互妥協(xié)的結(jié)果，其宗旨是保證PAYG體系不引入任何融資因素。改革的核心內(nèi)容是在養(yǎng)老金指數(shù)公式中引入人口因素、更多考慮教育期間權(quán)重和改變傷殘養(yǎng)老體系，并將替代率從1999年的70%降低至2030年的64%。然而，由于1998年政府發(fā)生變化，1999年改革的主要內(nèi)容被取消，但是有關(guān)改革效應(yīng)并未隨之消失。

2001年Riester Reform。2001年5月11日，德國通過根據(jù)勞動部長李斯特命名的養(yǎng)老金改革法案（“Riester Reform”）。這一改革屬于結(jié)構(gòu)性重要改革，于2002年1月1日生效。通過實現(xiàn)融資養(yǎng)老金對現(xiàn)收現(xiàn)付體系的部分替代和引入私人養(yǎng)老金作為額外的資本融資支柱，降低了稅收和繳納負(fù)擔(dān)，將德國PAYG養(yǎng)老體系整體轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲亩嘀еw系。2010年，Riester養(yǎng)老金儲蓄總額為94億歐元，關(guān)聯(lián)成本為35億歐元。

平均而言，1歐元的政府補貼與家庭2歐元的Riester儲蓄相關(guān)聯(lián)。Riestr改革具有三個主要目標(biāo)：第一，確保繳納率的可持續(xù)。Riester改革通過穩(wěn)定繳納比例，限制非工資勞動成本的進(jìn)一步上升，取得代際公平承擔(dān)平衡。根據(jù)這一改革法案，直到2020年，公共退休保險的繳納比例將低于20%，直到2030年低于22%，同時凈替代率在67%以上。第二，確保養(yǎng)老金水平的長期穩(wěn)定。一是，目前養(yǎng)老金占平均凈收入的70%比例逐步降低至2030年的67%～68%；二是，改變參考收入的計算方法，假定總收入中減去4%并投資于新融資補充私人養(yǎng)老金，與以前改革中采用的凈收入定義相比，新定義意味實際PAYG養(yǎng)老金比預(yù)計的下降更多。第三，推廣補充私人養(yǎng)老金儲蓄。公共養(yǎng)老金的下降將通過非強制性的補充養(yǎng)老金予以彌補，主要包括職業(yè)養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金。補充養(yǎng)老金或者通過稅收遞延和稅收減免，或者通過個人和職業(yè)養(yǎng)老金計劃的直接補貼得到支持。

2004年改革。隨著Riester改革措施的出臺，政策制定者逐漸意識到，難以單純依靠Riester改革同時維持繳納率和養(yǎng)老金目標(biāo)水平，因此于2002年11月設(shè)立了一個新的改革委員會Rürup Commission（Commission for Sustainability in Financing the German Social Insurance Systems）。該委員會根據(jù)其主席Bert Rürup命名，目標(biāo)與Riester改革一致，即在穩(wěn)定繳納率的同時，確保未來合適的養(yǎng)老金水平。

Rürup委員會在2003年面臨著與2001年Riester改革非常不同的局面。未預(yù)期到的高失業(yè)率和低經(jīng)濟(jì)增長率提高了短期金融危機(jī)發(fā)生的可能性，凸顯出德國養(yǎng)老金體系改革的緊迫性。而且，人們逐漸意識到社保的穩(wěn)定繳納是未來經(jīng)濟(jì)增長的根本，從關(guān)注養(yǎng)老金權(quán)益向關(guān)注融資的轉(zhuǎn)變深刻影響了Rürup委員會的改革內(nèi)容。

2003年8月提出的改革建議主要包括兩個方面：第一，將正常退休年齡從2011年的65歲逐步提高至2035年的67歲，并制定針對不同類型早退休年齡的調(diào)整措施；第二，修訂養(yǎng)老金福利公式，將福利與體系撫養(yǎng)比掛鉤，引入“可持續(xù)因素”權(quán)重α替代“敏感參數(shù)”的一次性轉(zhuǎn)換，并修訂Riester養(yǎng)老金制度。α反映了繳納者相對于養(yǎng)老金者的比例，是養(yǎng)老金融資最重要的長期決定因素。

與1999年改革嘗試失敗的“人口因素”對比，可持續(xù)因素不僅考慮了壽命預(yù)期的發(fā)展，而且考慮了整體人口發(fā)展（包括移民和出生率的顯著改變）和勞動力市場的發(fā)展。后面一點非常重要，因為不可避免的工作人口下降可以被更高的婦女和老年工人的勞動力參與所彌補。引入可持續(xù)因素將養(yǎng)老金調(diào)整與決定養(yǎng)老金融資的重要因素直接關(guān)聯(lián)起來，實際上將固定福利體系轉(zhuǎn)為模仿固定繳納體系，從而使新養(yǎng)老金福利指數(shù)公式具有更大的自我穩(wěn)定效應(yīng)。委員會設(shè)定α值為1/4，以保證直到2020年低于20%的繳納比例和2030年低于22%的繳納比例。

與Riester改革計劃路徑相比較，新的養(yǎng)老金公式將導(dǎo)致養(yǎng)老金福利水平的進(jìn)一步下降。養(yǎng)老金福利水平的下降可以通過第二支柱和第三支柱水平的提高予以彌補。Rürup委員會建議改變職業(yè)和私人養(yǎng)老金管理，包括增強養(yǎng)老基金福利的動態(tài)化、提高私人養(yǎng)老金提供的透明性和引入EET類型事后征稅養(yǎng)老金（“EE”指養(yǎng)老金繳納和資本收益免稅，“T”指享受稅收福利），使德國養(yǎng)老體系變得更受歡迎且更易于掌控。

2004年3月31日，德國議會通過Rürup委員會的大部分建議以及最重要的“可持續(xù)要素”引入，但是推遲了有關(guān)提高退休年齡方面措施的實施。可以預(yù)見，隨著人口老齡化程度的加深，德國將繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)有關(guān)養(yǎng)老體系改革。