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解決中國養(yǎng)老保險制度難題的路徑思考
日期：2014-02-04 來源：工人日報
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在我國即將全面深化改革的新形勢下，要形成符合社會民意取向的新型養(yǎng)老保險制度，對促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展和著力改善民生心態(tài)具有重要意義。認(rèn)真研究我國勞動力市場供求關(guān)系的變化規(guī)律，科學(xué)把握勞動保障政策有效調(diào)整的時機，有效避免養(yǎng)老保險制度“四大”問題的不利影響。
我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的基本養(yǎng)老保險制度，在發(fā)揮市場價格機制對人力資源配置的基礎(chǔ)作用，提高勞動者市場就業(yè)條件和生活質(zhì)量，改善社會心理預(yù)期和勞動者就業(yè)心態(tài)方面起著促進(jìn)作用。但是“整體化”價值取向和“碎片化”制度特征明顯，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金與在崗工資標(biāo)準(zhǔn)差距較大，機關(guān)單位尚未納入社會保險制度，我國五大社會保險征繳力度和發(fā)展態(tài)勢也不平衡，制約參保意愿和有效接續(xù)的不確定性因素較多，基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險的保障能力相對有限，與促進(jìn)我國經(jīng)濟發(fā)展和社會公眾期望值相差甚遠(yuǎn)。
我國社會養(yǎng)老保險“四大”難題產(chǎn)生的成因
我國社會基本養(yǎng)老保險制度在取得顯著成績的同時，也存在著一些突出問題，具體表現(xiàn)在：首先，在制度初始規(guī)劃和流程設(shè)計方面，沒有有效預(yù)留社會保險制度的前期轉(zhuǎn)制支付成本，城鎮(zhèn)職工、居民和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險并行設(shè)置，尚未形成城鄉(xiāng)社會保險有效銜接的科層結(jié)構(gòu)，總體發(fā)展方向和制度把握上缺乏前瞻性和系統(tǒng)性。其次，在有序管理和制度結(jié)構(gòu)方面，偏重城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)輕非正規(guī)就業(yè)的結(jié)構(gòu)安排，對新農(nóng)民工和勞務(wù)派遣工的制度包容性不強，城鄉(xiāng)社會保險的銜接和流動轉(zhuǎn)移接續(xù)不夠順暢，對被動“斷保”者缺乏平衡性的補救措施。第三，在追究法人社會保險侵權(quán)責(zé)任方面，各級政府對社會保險重要性的宣傳教育亟待加強，對個別企業(yè)漏繳、不繳規(guī)費的處罰亟待規(guī)范，造成社會養(yǎng)老保險制度在部分企業(yè)政策落實比較難，基層勞動保障監(jiān)察對企業(yè)侵權(quán)制約監(jiān)督不夠，缺乏勞動保障政策的制度剛性和強制力。由此、逐步形成我國基本養(yǎng)老保險制度的“四大”難題，即由于各級政府和企業(yè)沒有預(yù)留相應(yīng)的轉(zhuǎn)制成本，1992年前國有集體企業(yè)老職工養(yǎng)老金個人賬戶的“空帳”問題，經(jīng)過20多年制度帶隱患運行遲遲未能有效解決，造成基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌帳戶長期“寅吃卯糧”現(xiàn)象，這是養(yǎng)老保險“正常支付缺口”逐年擴大的首要原因，每年均有3800多萬人由于各種原因主動或被動地選擇“斷保”，地方企業(yè)既得利益影響社會保險的有效接續(xù)，養(yǎng)老保險制度設(shè)計不足及衍生問題形成共振，造成延遲法定退休年齡和社會養(yǎng)老金給付時點的爭議。這些問題都對于我國“老有所養(yǎng)”政策產(chǎn)生影響和沖擊，影響我國養(yǎng)老保險的確定性和不確定性因素增加，各級政府和社會各界要重視和應(yīng)對系統(tǒng)風(fēng)險，要把完善社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計和管理流程，促進(jìn)勞動保障政策和社會公共政策的匹配，加強信息公開披露和規(guī)范社會保險費收繳，加強對社會法制宣傳和勞動者社會保險意識教育，形成維系社會保險制度是民生之福的愿景。
解決我國社會養(yǎng)老保險制度相關(guān)問題的基本思路
就業(yè)是民生之本，社會保障是增進(jìn)民生幸福之源。要在廣泛征集社會民意和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，不斷加快勞動各項立法和營造社會法制環(huán)境，各級人大和政府作為立法權(quán)力機關(guān)和行政執(zhí)法主體，要學(xué)習(xí)借歐美國家完善社會保險的經(jīng)驗和做法，統(tǒng)籌規(guī)劃和重新設(shè)計我國基本養(yǎng)老保險制度。當(dāng)前尤其要抓好以下幾項重點工作：
1.合理確定解決我國養(yǎng)老保險“四大”難題的排序。在我國即將全面深化改革的新形勢下，要形成符合社會民意取向的新型養(yǎng)老保險制度，對促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展和著力改善民生心態(tài)具有重要意義。認(rèn)真研究我國勞動力市場供求關(guān)系的變化規(guī)律，科學(xué)把握勞動保障政策有效調(diào)整的時機，有效避免養(yǎng)老保險制度“四大”問題的不利影響，必須加強社會保險政策實效性和聯(lián)動性的研究，完善解決勞動保障政策難題的路徑和方法，按照輕重緩急、難易程度合理確定解決問題的排序。首先，要依法解決社會養(yǎng)老保險參保人被動“斷保”問題。要加大《社會保險法》宣傳和參保人法制意識基礎(chǔ)上，各地要樹立社會養(yǎng)老保險全國一盤棋思想，自覺克服和糾正地方利益至上的本位主義傾向，明確各類企業(yè)必須依法征繳社會保險的法定義務(wù)，推動城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的有序接續(xù)和全國統(tǒng)籌，解決代農(nóng)民工、勞務(wù)派遣工和靈活就業(yè)人員的接續(xù)問題，嚴(yán)格追究造成勞動者“斷保”的相關(guān)主體責(zé)任，各級行業(yè)協(xié)會有督導(dǎo)企業(yè)履行義務(wù)的管理權(quán)利，不斷提高企業(yè)依法征繳意愿和低收入者的參保率。政府通過資格審查程序和家庭收入公示制度，對困難職工、農(nóng)民工和低收入者中“斷保”者的財政補貼，努力在2021年前徹底改變養(yǎng)老保險的逆向“斷保”問題。其次，要逐步解決養(yǎng)老金個人賬戶“空帳”問題。采取建立行業(yè)統(tǒng)籌基金集中劃撥的辦法，適當(dāng)沖減行業(yè)經(jīng)營利潤所得和市場受益方法，加大國有股減持、國有土地、林權(quán)流轉(zhuǎn)和社會慈善募集，在2030年前做實國有集體企業(yè)養(yǎng)老金個人賬戶，2035年前做實非公企業(yè)養(yǎng)老金個人賬戶，與此同時，從征繳基數(shù)、歸集方式、給付時點和待遇統(tǒng)籌，重新規(guī)劃完善我國養(yǎng)老保險的制度設(shè)計和管理流程，使之與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展水平相適應(yīng)，與適齡勞動者的社會保險剛性需求相適應(yīng)，與企業(yè)勞動生產(chǎn)率和職工可承受能力相適應(yīng)。第三、彌補正常支付缺口和延遲法定退休年齡。對于基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌帳戶“正常支付缺口擴大”問題，要從彌補社保制度漏洞和提高參保率思考解決問題，從2030至2050年，一方面，研究通過實施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡，相應(yīng)延遲社會基本養(yǎng)老保險金給付時點等辦法，部分緩解我國基本養(yǎng)老保險的正常支付缺口問題。要將增進(jìn)社會福利納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，把彌補社會保險正常支付缺口作為財政預(yù)算的基本內(nèi)容，通過完善公共財政政策和財政收支結(jié)構(gòu)分階段解決，另一方面，可以考慮社會保險費改稅制度改革和征收社會保障稅，社保費改稅的目的在于加強制度的剛性約束，不斷提高企業(yè)和勞動者的社會保險意識，社會保障稅的征收對象限于機關(guān)企事業(yè)單位和社團法人，勞動者已經(jīng)繳納社會保險規(guī)費無須再行繳納社會保障稅，把我國社會保險費稅改為中央和地方共享稅種，重點保障縣以下財政對社會保險的即時支付能力，社會保障稅作為中央政府構(gòu)建社會保障體系的資金來源，成為有效平抑地區(qū)、行業(yè)發(fā)展差異的中央獨享稅種，徹底解決我國養(yǎng)老保險制度管理中的諸多問題。
2.有效實現(xiàn)社保養(yǎng)老基金的多元化募集和保值增值。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和完善，市場價格機制發(fā)揮著對資源的基礎(chǔ)性配置作用，企業(yè)勞動關(guān)系的市場化契約化多元化復(fù)雜化，企業(yè)勞動關(guān)系矛盾與社會利益訴求形成同頻共振。社會養(yǎng)老保險基金是政府受托管理的國民儲蓄性資產(chǎn)。首先，要規(guī)范養(yǎng)老保險費用的征繳和支出制度。要通過《社會保險法》依法確權(quán)和受托管理手續(xù)，明確政府部門、經(jīng)辦機構(gòu)和參保人的權(quán)利義務(wù)，通過管理基礎(chǔ)信息公開披露制度和電子政務(wù)信息平臺，建立社會保險政策咨詢服務(wù)和方便參保人檢索系統(tǒng)，促進(jìn)社會保險資金依法有序合規(guī)的征繳和支付，有效保護參保人的合法權(quán)益和正當(dāng)利益。其次，完善社會保險基金的多元化募集和監(jiān)管機制。對于解決基本養(yǎng)老“空帳”和統(tǒng)“正常支付缺口”問題，要通過國有股依法減持和財政補貼定向充盈統(tǒng)籌帳戶，國有土地、林權(quán)的依法流轉(zhuǎn)和資源稅、資產(chǎn)的有償征收轉(zhuǎn)讓，接受社會組織、宗教團體和企業(yè)法人的慈善捐助等方式。形成我國養(yǎng)老保險基金的多元化募集和歸并程序，形成有獨立第三方參與其中的社會養(yǎng)老保險監(jiān)督機制，不斷提高我國養(yǎng)老保險基金管理的規(guī)范性和透明度，增強參保人對社會保險制度的信心。
3.建立適時反映民意的動態(tài)監(jiān)測和調(diào)整機制。要學(xué)習(xí)借鑒國際完善社會保險制度的做法，優(yōu)化我國養(yǎng)老保險制度的分層結(jié)構(gòu)和統(tǒng)籌層次。要加強社會保險理論政策和制度體系的系統(tǒng)研究，在尊重專家學(xué)者意見和嚴(yán)格立法聽證的基礎(chǔ)上，建立人大立法和行政執(zhí)法相協(xié)調(diào)的動態(tài)監(jiān)測和調(diào)整機制，建立社會保險理論研究和工作實務(wù)有序推進(jìn)的常態(tài)化機制，不斷提高我國養(yǎng)老保險制度的前瞻性和系統(tǒng)性，不斷提高參保人的依法征繳和有序申領(lǐng)制度。在城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，要把社會保險重點人群由城鎮(zhèn)職工向城鄉(xiāng)居民拓展，由城鎮(zhèn)穩(wěn)定的正規(guī)就業(yè)向非穩(wěn)定性就業(yè)的穩(wěn)步延伸，從工薪勞動者為主向高端技術(shù)人才、白領(lǐng)階層有效擴張，向城鎮(zhèn)低勞動能力人群和困難職工群體的規(guī)模覆蓋，解決新生代農(nóng)民工、勞務(wù)派遣工的養(yǎng)老保險異地接續(xù)難題，完善失地農(nóng)民和靈活就業(yè)人員參加社會保險的制度安排，建立勞動者失業(yè)、工傷和大病期間社會保險暫時延展制度，部分超齡勞動者處在養(yǎng)老保險覆蓋的“空窗期”，采取社區(qū)幫助、個人集資、社會救助相結(jié)合，逐步納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度來解決相關(guān)問題。對于就業(yè)流動性大造成社保斷保者的利益補償問題，適當(dāng)降低部分?jǐn)啾Ｕ咴俅螀⒓由鐣ｋU的門檻。逐步實現(xiàn)我國養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，逐步推動五大社會保險單獨立法和制定實施條例，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保險接軌和完善社會保障體系。2050年是我國實現(xiàn)“兩個一百年”目標(biāo)的關(guān)鍵節(jié)點，實現(xiàn)漸進(jìn)式延遲退休年齡和社會養(yǎng)老保險給付時點，同步完善相應(yīng)的勞動保障政策和社會保險制度。與此同時，充分發(fā)揮勞動關(guān)系三方協(xié)商機制的重要作用，對我國社會保險特別是養(yǎng)老保險制度運行中的問題，加強勞動法律法規(guī)政策的執(zhí)法檢查和社會監(jiān)督，定期系統(tǒng)糾偏和動態(tài)調(diào)整來完善社會保險的體制機制，凝聚“老有所養(yǎng)、老有所依”的社會共識和集體愿景。
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