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養(yǎng)老機構產業(yè)化是必經之路
日期：2014-11-25 來源：民生周刊
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養(yǎng)老服務靠市場，還是靠政府？一直以來，養(yǎng)老供給的歸屬徘徊于市場福利性事業(yè)和市場化產業(yè)之間，二者邊界并不明晰。
商務部國際貿易經濟合作研究院服務研究部副主任俞華談到，隨著我國經濟發(fā)展、財政收入增速逐步放緩，民辦養(yǎng)老機構產業(yè)化發(fā)展是應對人口老齡化的必經之路。
此前，中央財政下?lián)?4億元專項資金支持吉林、山東等8個省份以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)試點。試點目的是發(fā)揮中央財政的“杠桿撬動”作用，引導地方政府、銀行、企業(yè)共同出資設立基金平臺，促進養(yǎng)老服務產業(yè)加速融合發(fā)展，探索養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的新機制。
隨著試點工作的深入，以市場推進養(yǎng)老服務業(yè)產業(yè)化政策動向將逐步明晰。養(yǎng)老服務業(yè)產業(yè)化勢必帶來保障對象、服務提供方式、機構養(yǎng)老等方面的轉變。
商務部的角色
近年來，各地都在推行“9073”養(yǎng)老格局，即90%的老人的養(yǎng)老需求靠居家養(yǎng)老，70%靠社區(qū)養(yǎng)老，3%是機構養(yǎng)老。這意味著，屬于民政部管理范圍、由財政托底的是3%的機構養(yǎng)老。
“既然90%靠居家養(yǎng)老，居家養(yǎng)老要依托家政服務業(yè)，家政服務業(yè)是完全市場化的，所以養(yǎng)老服務業(yè)將成為一個產業(yè)。”俞華說，因此未來在養(yǎng)老發(fā)展布局上，要從偏重發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)向偏重養(yǎng)老服務產業(yè)方向轉變。
然而，養(yǎng)老服務究竟是社會福利性事業(yè)，還是市場化的產業(yè)？二者之間始終沒有一個明確的界限。“養(yǎng)老事業(yè)是社會福利性事業(yè)的組成部分，是政府責任的體現(xiàn)，依靠政府財政來完成；而養(yǎng)老服務產業(yè)是由政府包辦的養(yǎng)老服務回歸市場，依靠社會資金和力量滿足老年人對服務的需求。”俞華解釋。
統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、資金投入、典型示范和監(jiān)督管理，這是政府應履行的職責。從管理歸口上來看，養(yǎng)老事業(yè)歸口民政部，而養(yǎng)老服務產業(yè)則歸到商務部。這意味著，未來商務部在養(yǎng)老工作方面將扮演重要角色，積極推進市場化養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展。
商務部地位的變化，將加快市場化養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展。
加快市場化養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展有著迫切性。雖然我國已經基本形成以社會保險、救助、福利為基礎，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的多層次社會福利保障體系框架，但養(yǎng)老保險制度還不夠健全，存在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、覆蓋范圍窄、保障水平低等問題。
俞華談到，機構養(yǎng)老不夠規(guī)范，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展存在小、散、弱的現(xiàn)象。“通過對比日本、美國等發(fā)達國家的養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展模式，可以看出，通過政府財政來兜底解決養(yǎng)老，不是我國解決養(yǎng)老服務的終極途徑。”
產業(yè)投資基金
今年10月24日，商務部服務貿易司、財務司和財政部經建司聯(lián)合開展座談會，研究貫徹落實以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)的相關試點工作。
“由商務部引導養(yǎng)老服務產業(yè)化發(fā)展本身就是個新思路。”俞華談到，過去商務部沒有參與管理養(yǎng)老服務業(yè)，這次商務部、財政部的試點在運作方式、財政支持方式等方面都是新的。
8月22日，財政部發(fā)布消息，中央財政下?lián)芊諛I(yè)發(fā)展專項資金24億元，支持在山東、吉林、安徽、江西、湖南、湖北、甘肅、內蒙古等8個省份開展以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)的試點。
此次試點的總體思路是：財政部出24億元，每個試點省份各出3億元。而每個試點省份要求省里的保險基金、銀行或社會資本按照1:4的比例配套。這樣，財政資金3億元，加上保險公司等社會資本可以籌到12億元，總計15億元，用來作為產業(yè)引導資金。
在此次養(yǎng)老服務業(yè)試點過程中，首次用財政資金引導設定產業(yè)投資基金。例如，山東省養(yǎng)老服務業(yè)投資基金是由專業(yè)的基金管理團隊運作，委托銀行進行托管，再由專業(yè)的機構運營團隊進行專業(yè)化運營。
“這是一個重大信號。”談及試點的意義，俞華說，此舉是希望通過用財政資金來設立產業(yè)引導。“因為基金是講收益回報的，過去單純的財政投入則不求回報。”
雖然基金是要求利益回報的，但老年產業(yè)不可能是暴利行業(yè)。據有關預測，在5至10年之后，回報率應該能到6.3%至7.1%。養(yǎng)老產業(yè)投資基金取得盈利通常至少需要5年。5年之后，如果這個基金形成穩(wěn)定的回報，中央財政的3億元資金將退出。
俞華分析，開展財政引導設立產業(yè)投資基金的這種方式，目的是提高財政資金的使用效率；至于選擇養(yǎng)老服務業(yè)，則是考慮到養(yǎng)老服務業(yè)未來財政壓力太大。“最終解決這個問題，還是要通過市場化的渠道。”
產業(yè)化轉變
“養(yǎng)老服務產業(yè)化是指養(yǎng)老服務工作從行政性經營到市場化經營過渡，從事業(yè)化管理到企業(yè)化管理轉變，從非經營實體到經營實體轉變，從財政維持轉變到自負盈虧的過程。”俞華說。
要探索中國特色養(yǎng)老服務發(fā)展新機制，養(yǎng)老服務產業(yè)化勢在必行。養(yǎng)老服務產業(yè)化意味著服務提供、保障對象、機構養(yǎng)老等方面的一系列轉變。
在服務提供上，要從政府直接辦服務向政府重點購買服務轉變，要從單純地培育發(fā)展向建管并重轉變。例如，政府可以以代金券的形式給老人，然后老人拿著券選擇某家民營機構接受服務，民營機構收到代金券再到政府兌換成人民幣。
從保障對象的角度看，服務對象也得到擴展。俞華說，過去養(yǎng)老服務是指單純地保障城鎮(zhèn)“三無”和農村五保老人，以及失能半失能老人，而將來的養(yǎng)老服務則面向全社會的老年人，包括健康老人。
俞華談到，從機構養(yǎng)老方面看，要從過去偏重非贏利性的養(yǎng)老機構，轉向偏重營利性的養(yǎng)老機構。根據這一原則，按照公共服務項目化管理，即使政府做養(yǎng)老機構也要按照項目化管理，進行社會化運營。例如，克拉瑪依政府投資建設的社區(qū)服務中心，全部社會化、市場化運營，遵循政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動路徑。
進入經濟新常態(tài)后，經濟發(fā)展、財政收入增速逐步放緩，而人口老齡化帶來的社會保障資金和醫(yī)療福利需求卻不斷增加，財政的壓力勢必更加突出。“以市場化方式推動居家養(yǎng)老，實現(xiàn)民辦養(yǎng)老機構產業(yè)化發(fā)展，不僅減輕政府財政壓力，也是應對人口老齡化的必經之路。”俞華說。
