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（一）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的演變

自2000年全國第五次人口普查結(jié)果宣告我國步入老齡化社會開始，政府對老齡事業(yè)的重視程度不斷升級，出臺的養(yǎng)老政策也是愈來愈密集。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的演變可以分為三個階段。

（1）初步重視，政策開始出臺。這一階段（2000-2005年）最有代表性的政策文件是2000年中共中央和國務(wù)院下發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》。

（2）持續(xù)關(guān)注，政策陸續(xù)出臺。這一階段（2006-2011年）以2006年下發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》（國辦發(fā)[2006]6號為起始，逐漸提出“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)”的方針。2010年，國家“十二五”規(guī)劃綱要初次確立了“以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”的建設(shè)目標(biāo)。隨之出臺的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》是新中國成立以來國家第一次將“社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)”納入專項(xiàng)規(guī)劃范圍，該規(guī)劃將發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)提升到影響國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的高度。

（3）高度重視，政策密集出臺。2012年12月28日《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》修訂版的頒布是一個具有里程碑意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。新法將“應(yīng)對人口老齡化”提高到國家戰(zhàn)略層面，從法律的高度彰顯了國家對老齡化問題的高度重視。自新法出臺后，與養(yǎng)老相關(guān)的政策措施的出臺越來越密集，媒體因此將2013年稱為“養(yǎng)老元年”。自2013年開始，“大力吸納民間力量發(fā)展老齡事業(yè)”的政策理念越來越明晰。2013年9月6日，國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出，“政府要簡政放權(quán)，激發(fā)社會活力，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體”。自該文件頒布之后，中央及地方政府又相繼出臺一系列扶持性和規(guī)范性的政策文件，如《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》（民政部令48號）《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》（民政部令49號）《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》等。這些新近頒布的政策清晰地表明政府對社會力量進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域的態(tài)度：大力扶持和加強(qiáng)規(guī)范。

（二）準(zhǔn)入政策：門檻一降再降，底線越來越嚴(yán)

（1）10張床位即可注冊養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。為了加快推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，近些年對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻一降再降，2013年民政部頒發(fā)的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》中明確：10張床位即可注冊養(yǎng)老機(jī)構(gòu).這為一些資金有限，但又想?yún)⑴c養(yǎng)老服務(wù)的投資主體創(chuàng)造了難得的創(chuàng)業(yè)機(jī)遇，而且也為微型養(yǎng)老院（比如，親情式的或者家庭式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）的發(fā)展提供難得的機(jī)遇。

（2）雖然床位數(shù)量的門檻下降了，但是對舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)底線的要求越來越嚴(yán)格?！娥B(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》通過明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的具體條件和程序，首次確立了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，凸顯門檻下降并不意味著底線標(biāo)準(zhǔn)的下降。比如，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)須配備管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和服務(wù)人員；須符合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，符合國家環(huán)境保護(hù)、消防安全、衛(wèi)生防疫等要求的基本生活用房、設(shè)施設(shè)備和活動場地；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有責(zé)權(quán)對等的退出機(jī)制，對一些歧視和虐待老人等不合規(guī)的行為，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度處以罰款或追究刑事責(zé)任等。政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的態(tài)度是：盡管養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量缺少，但是對于不符合底線標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)應(yīng)予以“一票否決”。

（三）建設(shè)政策：導(dǎo)向性扶持，激勵機(jī)構(gòu)建設(shè)

為了加快推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，政府在規(guī)劃建設(shè)、土地供應(yīng)、融資貸款、稅費(fèi)優(yōu)惠、人才培養(yǎng)等方面，對社會力量建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度不斷增強(qiáng)。這里值得指出的是，政府在日益加強(qiáng)的扶持中帶著明顯的導(dǎo)向性。政策主要傾斜于中低檔次的、以護(hù)養(yǎng)/醫(yī)養(yǎng)功能為主且毗鄰社區(qū)的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

（1）用地。非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的用地是政府劃撥的無償用地；而營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是以租賃或出讓方式獲得的有償用地。

（2）稅費(fèi)。政府發(fā)文規(guī)定，非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)免征企業(yè)所得稅，水電氣暖等價格與民用相同；僅有部分地區(qū)（如北京）的營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以享受水電暖等價格與民用相同的優(yōu)惠政策。

（3）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。自年開始政府大力推行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，針對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式提出一系列舉措?？梢灶A(yù)見，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的趨勢。比如，2014年8月13日，北京市民政局等家單位聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老照料中心建設(shè)工作的通知》（京民福發(fā)[2014]321號，該通知指出，為加快推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作時，要在滿足入住老年人醫(yī)療服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，充分利用周邊醫(yī)療服務(wù)資源開展多種形式的醫(yī)療合作；并且提出，北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)須全部具備醫(yī)療條件。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的推進(jìn)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向“護(hù)養(yǎng)醫(yī)/養(yǎng)型”的定位是高度一致的。

（4）護(hù)養(yǎng)床位與居養(yǎng)床位差異化的補(bǔ)貼機(jī)制。比如，北京市的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：一次性建設(shè)補(bǔ)貼為護(hù)養(yǎng)功能床位補(bǔ)貼2.5萬元，居養(yǎng)功能床位補(bǔ)貼2萬元；運(yùn)營補(bǔ)貼為護(hù)養(yǎng)功能床位每月500元，居養(yǎng)功能床位每月300元。這種差異化的補(bǔ)貼機(jī)制引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向“護(hù)養(yǎng)/醫(yī)養(yǎng)型”轉(zhuǎn)變。

（5）機(jī)構(gòu)入住評估制度。多地探索機(jī)構(gòu)入住評估制度，比如，廣州市提出“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評估輪候辦法”，身體狀況是首要考量因素；北京市強(qiáng)調(diào)失能失智老人是入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)先群體，2014年4月23日，北京市民政局局長李萬鈞做客北京城市廣播《市民對話一把手》欄目時透露，2014年下半年，老人入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)須先評估健康狀況、自理能力、經(jīng)濟(jì)狀況，“三無”老人、低保老人、生活半自理或不能自理的老年人優(yōu)先入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

（6）特殊群體入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼。2014年10月，《財政部民政部 全國老齡辦關(guān)于建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人補(bǔ)貼制度的通知》（財社[2014]113號；廣州、上海、北京等地對于困難群體入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有相應(yīng)的補(bǔ)貼制度。比如，2011年6月22日，北京市出臺《北京市低保家庭生活不能完全自理老年人入住定點(diǎn)社會福利機(jī)構(gòu)補(bǔ)助辦法（試行）》，該辦法規(guī)定，具有本市戶籍年滿60周歲并享受本市城鄉(xiāng)最低生活保障待遇，經(jīng)評估認(rèn)定為生活不能完全自理且自愿入住本人戶口所在地區(qū)縣民政局選定的社會福利機(jī)構(gòu)的老人，每人每月補(bǔ)助1100元。這是從入住老人的角度對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展做出引導(dǎo)。

（7）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的選址.北京、上海等地在民政局下發(fā)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展措施中，均強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)適宜建在社區(qū)附近。北京市2014年開始推動養(yǎng)老照料中心的建設(shè)，這一措施是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與居家養(yǎng)老結(jié)合的嘗試。

（四）運(yùn)營管理政策：扶持與監(jiān)督并列前行

（1）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的評估和監(jiān)督將會落到實(shí)處。為了加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范和管理，相關(guān)部委曾頒布了一系列的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，如《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（民政部第19號令）、《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》和《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》等。這些對服務(wù)機(jī)構(gòu)管理和監(jiān)督的政策體系看似完整，然而在具體落實(shí)上，由于政策的非強(qiáng)制性，這些旨在保證服務(wù)質(zhì)量的規(guī)章制度一直未能發(fā)揮顯著作用。2013年7月民政部下發(fā)“兩個辦法”（《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》）。“兩個辦法”首先明確了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督主體，并從規(guī)章制度、人員要求、收費(fèi)管理、建筑規(guī)范、消防安全管理、應(yīng)急管理、投保責(zé)任險、檔案管理、機(jī)構(gòu)變動時老年人安置等方面，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理做了明確的規(guī)范“兩個辦法”出臺后，各地方政府也相繼出臺了更加具體的實(shí)施細(xì)則。這一系列舉措有望將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的評估和監(jiān)督落到實(shí)處。

（2）對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理加大扶持力度。1、針對養(yǎng)老護(hù)理員用工難題，2014年6月，《教育部等九部門關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的意見》（教職成[2014]5號）出臺。該意見明確了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的工作目標(biāo)及相關(guān)舉措。2、針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險的問題，2014年3月，民政部中國保監(jiān)會 全國老齡辦關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)[2014]47號）頒布。該意見將保險機(jī)制引入，旨在提高養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險的能力，并由此提高服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。實(shí)際上，部分城市在此之前已經(jīng)有這方面的嘗試，比如北京市在2012年發(fā)布《北京民政局北京財政局關(guān)于推行養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險的意見》（京民福發(fā)[2014]347號）。該意見規(guī)定，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險主要保障范圍包括意外傷殘或身故、責(zé)任法律費(fèi)用和第三者責(zé)任。為減輕養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)和鼓勵養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)參與綜合責(zé)任保險，實(shí)現(xiàn)全市統(tǒng)一投保，市財政對保險繳費(fèi)按照80%給予補(bǔ)貼。另外，北京市針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的消防風(fēng)險曾出臺社會福利機(jī)構(gòu)消防安全標(biāo)準(zhǔn)，在2014年6月27日發(fā)布了《社會福利機(jī)構(gòu)消防安全標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》中，要求社會福利機(jī)構(gòu)應(yīng)依法履行消防安全主體責(zé)任，嚴(yán)格遵守消防法律、法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

（五）政策未來發(fā)展方向

近年來，尤其是《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》下發(fā)之后，政策發(fā)展有一個鮮明特點(diǎn)，即回應(yīng)了社會化養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展過程中出現(xiàn)的一系列具體問題。

（1）養(yǎng)老床位數(shù)量嚴(yán)重不足的問題。政府主要通過降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，不斷提高建設(shè)及運(yùn)營補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等方式做出回應(yīng)。

（2）養(yǎng)老床位供給與社會養(yǎng)老需求的一系列結(jié)構(gòu)性矛盾。針對“健康老人占據(jù)床位資源，而失能失智老人無法入住”的矛盾，政府提出護(hù)養(yǎng)居養(yǎng)差異化補(bǔ)貼機(jī)制、機(jī)構(gòu)入住評估制度、高齡失能老人補(bǔ)貼制度、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等一系列舉措；針對部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向奢華化發(fā)展的問題，政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的用地面積及住房面積做出限制；針對“城區(qū)排隊(duì)，郊區(qū)空置”的入住率矛盾，政府制定一系列舉措加快推動毗鄰社區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，比如，北京市提出的居家養(yǎng)老照料中心，也有地方（如上海）對入住郊區(qū)養(yǎng)老院的老人給予入住補(bǔ)貼，以拉平城、郊區(qū)的入住率差距。

（3）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就醫(yī)難的問題。政府正在加快健全醫(yī)療體系與養(yǎng)老體系的協(xié)作機(jī)制。

（4）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地瓶頸的問題。政府明確養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地使用規(guī)范，針對用地提出一系列具體的指導(dǎo)意見。

（5）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的問題。各相關(guān)部門及各級政府已出臺一些行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，如民政部2013年7月出臺針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“兩個辦法”，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍、人員要求、收費(fèi)管理、消防安全管理等方面對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理進(jìn)行了明確的規(guī)范，進(jìn)一步保障老年人的合法權(quán)益。

（6）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用工難的問題。2014年6月《教育部等九部門關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的意見》，該意見明確了關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的總體思路、工作目標(biāo)、任務(wù)措施和組織保障。

（7）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險的問題。2014年政府推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險工作，各地對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參保均給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。

（8）政策難落地的問題.自2013年開始，養(yǎng)老事業(yè)陸續(xù)被列入地方政府績效考核，這一舉措對政策難落地問題的解決應(yīng)有一些促進(jìn)作用。

從上我們不難看出，政策不斷向縱深、細(xì)節(jié)處發(fā)展，并且越來越貼合現(xiàn)實(shí)中所遇的問題。這也可以看作未來政策的持續(xù)發(fā)展方向。結(jié)合本次調(diào)研的情況，我們可將政策進(jìn)一步可發(fā)揮的空間歸納為如下幾方面。