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北京市養(yǎng)老模式研究及對策建議
日期：2016-11-11 來源：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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北京作為首都，不同層次的養(yǎng)老需求多樣化發(fā)展，但養(yǎng)老服務(wù)的供給方面卻呈現(xiàn)總量不足、結(jié)構(gòu)單一的情況，供需失衡較為突出。同時(shí)，由于土地、房屋、人力成本較高，發(fā)展“保本微利”的養(yǎng)老事業(yè)尚存在諸多問題，急需設(shè)計(jì)合理的養(yǎng)老模式，并為多元化、多樣性、品牌化養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)提供金融支持，將養(yǎng)老行業(yè)培育成為商業(yè)可持續(xù)的領(lǐng)域，保障其長期穩(wěn)定的發(fā)展。
養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的問題
（一）居家社區(qū)養(yǎng)老存在的問題
一是社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏場地，市中心房屋出租成本較高。老舊小區(qū)缺乏場地，亟須政府充分整合社區(qū)資源。新建小區(qū)規(guī)定配套養(yǎng)老用房，但缺乏與運(yùn)營團(tuán)隊(duì)對接。同時(shí)，社區(qū)服務(wù)的能力及輻射程度欠缺，尚不能提供滿足老年人需求的送餐、助醫(yī)、日托等服務(wù)。
二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì)導(dǎo)致融資渠道受限。社區(qū)養(yǎng)老的投資主體體量較小，多為輕資產(chǎn)運(yùn)營公司，由于缺乏信用和擔(dān)保并且投資回報(bào)周期較長，導(dǎo)致融資渠道單一。
三是缺乏與政府的合作機(jī)制。目前，政策倡導(dǎo)“銀、政、企”合作，將養(yǎng)老服務(wù)納入財(cái)政預(yù)算，以政府購買服務(wù)的方式充分整合社區(qū)資源，提供一攬子的融資融智支持，但該模式涉及包括民政、財(cái)政、規(guī)劃、發(fā)改、衛(wèi)生等多部門的協(xié)調(diào)，尚需政府轉(zhuǎn)變觀念、建立機(jī)制。
（二）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在的問題
1．養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)市場存在問題
機(jī)構(gòu)數(shù)量不足。目前北京市政府公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)覆蓋面、基礎(chǔ)設(shè)施、人員素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量普遍不能滿足需求。
區(qū)域分布不均。集中在市區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，床位緊缺，出現(xiàn)供不應(yīng)求的現(xiàn)象。
服務(wù)水平有待提升。很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尚不能滿足不同身體狀況（自理、半自理、失能）的老年人需求。
養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場定位尚需明確。目前，為保證穩(wěn)定收益，已建成的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收納對象以中高層次收入的老年人為主，入門費(fèi)用較高。但是，針對普通工薪人群，面向社會大眾的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，還存在較大缺口。
2．養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營面臨問題
一是養(yǎng)老企業(yè)的性質(zhì)對未來發(fā)展產(chǎn)生制約。養(yǎng)老企業(yè)的營利性和非營利性影響相關(guān)稅收政策以及收益流向。由于非營利機(jī)構(gòu)在投資和利潤分配方面的限制，以及政策轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在新建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多開始轉(zhuǎn)向直接在工商部門注冊的營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。但是，營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受稅收、補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策受到限制，自身財(cái)務(wù)壓力較大。
二是新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)土地成本較高。土地和房屋成本占據(jù)養(yǎng)老項(xiàng)目投資成本較高，直接決定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后續(xù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。
三是各部門尚需充分協(xié)調(diào)溝通。新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)涉及行政部門較多，包括民政、發(fā)改、國土、規(guī)劃、住建、消防等審批許可，護(hù)理院建設(shè)還需衛(wèi)生部門批準(zhǔn)，申請周期較長。
四是優(yōu)惠政策落實(shí)不到位。非營利機(jī)構(gòu)享受民政部門的建設(shè)補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，但是補(bǔ)貼款項(xiàng)落實(shí)到項(xiàng)目上周期較長，需要企業(yè)前期墊付，造成較大的資金壓力。
五是醫(yī)保定點(diǎn)資質(zhì)較難獲得。由于近年來對養(yǎng)老服務(wù)要求的不斷提高，老年人醫(yī)療服務(wù)需求旺盛，但目前全市各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中只有少數(shù)配備了必要醫(yī)療設(shè)施、器械，能為入住老人提供醫(yī)療服務(wù)，不足機(jī)構(gòu)總數(shù)的15％。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，入住率較高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均配有較為優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源，包括醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)院、與公立醫(yī)院合作協(xié)議、公立醫(yī)院醫(yī)生交流問診等。但是，民營企業(yè)投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，較難獲得醫(yī)保定點(diǎn)資質(zhì)。
六是人力資源不足。目前北京絕大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員為來自其他省市來京打工的中年女性，流動(dòng)性大、專業(yè)素質(zhì)低下，無法為老年人提供醫(yī)療、護(hù)理、預(yù)防保健、健康教育、心理咨詢等全方位醫(yī)療服務(wù)，不但影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)不利于機(jī)構(gòu)建立品牌效應(yīng)。
推動(dòng)北京市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的政策建議
（一）加大投資力度，優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)
養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展需要政府和社會力量共同參與。如何吸引社會投資，從政府層面來講，首先是要加大投資力度，并給予優(yōu)惠和激勵(lì)政策。一方面加大資源整合力度，發(fā)揮政府在居家社區(qū)養(yǎng)老方面的主體作用，彌補(bǔ)目前在地理上和服務(wù)范圍上的缺失，優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建全面的養(yǎng)老服務(wù)體系；另一方面給予企業(yè)實(shí)在的支持政策，激發(fā)其參與熱情。
一是以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，堅(jiān)持完善家庭照料支持政策。北京目前的養(yǎng)老行業(yè)更側(cè)重社會養(yǎng)老服務(wù)，對居家養(yǎng)老的關(guān)注相對較少，政策支持和人力、財(cái)力投入不足。建議進(jìn)一步完善推動(dòng)居家養(yǎng)老發(fā)展的政策，積極為家庭照料提供各類支撐?？山梃b英國等發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，為在家居住并接受親屬照顧的失能老人提供與專業(yè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相同的津貼，并通過政府購買服務(wù)等方式，聘用養(yǎng)老運(yùn)營機(jī)構(gòu)的工作人員或志愿者提供做飯、洗衣等居家服務(wù)。
二是以社區(qū)養(yǎng)老為依托，加大基層社區(qū)資源整合力度?？紤]到北京土地價(jià)格高昂的現(xiàn)狀，社區(qū)養(yǎng)老的場地問題需要政府主導(dǎo)解決。建議通過制訂計(jì)劃，加大力度為現(xiàn)有社區(qū)解決土地、房屋的問題。設(shè)立量化目標(biāo)，確保每個(gè)小區(qū)在一至兩公里范圍內(nèi)至少有一個(gè)養(yǎng)老服務(wù)中心，為老年人提供就近服務(wù)。
三是加強(qiáng)政府部門合作，推動(dòng)各項(xiàng)優(yōu)惠政策實(shí)際落地?！蛾P(guān)于加快北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的實(shí)施辦法》等相關(guān)政策對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營提出了眾多優(yōu)惠和扶持政策，但部分政策尚未實(shí)際執(zhí)行。養(yǎng)老服務(wù)體系涉及民政、發(fā)改、國土、環(huán)境、行業(yè)協(xié)會等，優(yōu)惠政策的落實(shí)還涉及到水電氣等部門，因此建議加大部門間的溝通與合作，提高有效配合，將扶持政策落到實(shí)處。
（二）整合各方力量，降低養(yǎng)老用地、用房成本
養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的總體投資中，土地、房屋的固定成本較高。投建營利性養(yǎng)老項(xiàng)目，即使土地?zé)o需招拍掛只補(bǔ)繳土地出讓金（租金），成本也較為高昂，會給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營初期帶來較大困難。由此，部分企業(yè)只能折中地選擇在所屬一些冷門或者相對偏遠(yuǎn)的土地上開辦養(yǎng)老項(xiàng)目，但這樣后期運(yùn)營難度更大。
一些企業(yè)考慮利用北京市周邊農(nóng)村集體土地建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。但目前對于農(nóng)村集體土地用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)仍存在政策空白，通過簽訂集體土地租賃合同或農(nóng)民以土地入股的形式成立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社等形式?jīng)]有明確的法律保護(hù)。建議政府有關(guān)部門，進(jìn)一步研究養(yǎng)老用地的政策，探索北京市農(nóng)村集體土地用于經(jīng)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可能性，一方面可以降低土地成本，另一方面有助于帶動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)周邊村民就業(yè)。
（三）重視人才培養(yǎng)，建設(shè)高水平、專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)
人才隊(duì)伍建設(shè)是養(yǎng)老體系建設(shè)中的中重要組成部分，但目前中國養(yǎng)老行業(yè)中，運(yùn)營管理較為薄弱，缺少專業(yè)化的運(yùn)營團(tuán)隊(duì)；從業(yè)人員呈現(xiàn)高齡化趨勢，素質(zhì)偏低，缺乏充分的醫(yī)療養(yǎng)護(hù)知識。因此，對于養(yǎng)老團(tuán)隊(duì)的建設(shè)和人才的培養(yǎng)十分重要。
一是鼓勵(lì)養(yǎng)老運(yùn)營公司發(fā)展，結(jié)合中國國情開拓實(shí)踐。運(yùn)營團(tuán)隊(duì)是養(yǎng)老服務(wù)體系的核心，目前北京已經(jīng)出現(xiàn)了以誠和敬、寸草春暉為代表的養(yǎng)老運(yùn)營公司，專門提供專業(yè)化醫(yī)護(hù)服務(wù)和運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)。建議出臺相關(guān)政策對此類輕資產(chǎn)的運(yùn)營團(tuán)隊(duì)輸出公司給予更多的政策支持。
二是加強(qiáng)從業(yè)人員培訓(xùn)，并推進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)基地建設(shè)。通過配備專業(yè)師資力量，強(qiáng)化在崗人員的培訓(xùn)，并設(shè)置激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)從業(yè)人員接受再教育。同時(shí)，建立學(xué)校和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，使學(xué)校成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人才供給后方。
三是提高養(yǎng)老護(hù)理人員待遇。養(yǎng)老護(hù)理從業(yè)者流動(dòng)性強(qiáng)，流失率高，建議通過設(shè)置合理的薪酬制度，吸引高素質(zhì)的人才進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)工作。
（四）重視醫(yī)療服務(wù)，大力發(fā)展“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)
醫(yī)療是養(yǎng)老的最終落腳點(diǎn)，目前許多配有醫(yī)療服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)門檻高、收費(fèi)貴而令許多老年人望而卻步。同時(shí)由于耗資高，審批手續(xù)復(fù)雜，服務(wù)主體參與熱情不高，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展較弱，因此需要政府給予更多的支持和關(guān)注。
一是加大政府投入，鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)供給。充分利用一級、二級醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的資源，與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共同舉辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。
二是簡化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合審批制度，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)保定點(diǎn)覆蓋率。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)涉及管理部門較多。因此，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)各部門之間的溝通協(xié)作，建立健全醫(yī)養(yǎng)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，簡化和明確審批流程，提高醫(yī)保定點(diǎn)覆蓋率，使得更多老年人享受到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。
（五）“銀、政、企”密切合作，推動(dòng)金融支持養(yǎng)老建設(shè)
養(yǎng)老行業(yè)投資規(guī)模大，投資回收期長的特點(diǎn)對融資提出了更高要求。這需要政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)之間加強(qiáng)合作，促進(jìn)金融創(chuàng)新，建設(shè)多元化的投融資模式。
一是推動(dòng)PPP或政府購買服務(wù)模式支持居家社區(qū)養(yǎng)老以及公立養(yǎng)老院建設(shè)。以區(qū)政府為主體，通過政府購買服務(wù)等方式，推動(dòng)養(yǎng)老驛站、社區(qū)服務(wù)中心等居家社區(qū)養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)，采取安排項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼資金并列入同級財(cái)政預(yù)算等措施推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。
二是可搭建支持養(yǎng)老企業(yè)的統(tǒng)貸平臺，與政府密切合作，共同建立幫助中小養(yǎng)老企業(yè)融資的貸款平臺、擔(dān)保平臺等，進(jìn)一步完善信用結(jié)構(gòu)，提供“一攬子”融資支持。
三是發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢為養(yǎng)老行業(yè)提供支持。國開行可發(fā)揮大額、長期、低息貸款的優(yōu)勢，彌補(bǔ)養(yǎng)老項(xiàng)目保本微利、投資回收周期長等瓶頸。
養(yǎng)老事業(yè)關(guān)乎國計(jì)民生，是我國老齡化進(jìn)程中必須妥善解決的重要問題。北京作為首都，因龐大的人口基數(shù)、高企的土地價(jià)格，在養(yǎng)老建設(shè)上面臨更大挑戰(zhàn)。養(yǎng)老作為一項(xiàng)重大的民生工程，需要政府主動(dòng)引導(dǎo)，給予政策和資金上的支持，并鼓勵(lì)社會資本積極進(jìn)入，大力發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式，建設(shè)多元化養(yǎng)老服務(wù)體系。
