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日期：2012-06-23 來源：瞭望
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近日，人力資源和社會保障部在回答網(wǎng)友提問時表示，相應推遲退休年齡已是一種必然趨勢，人社部“將適時提出彈性延遲領取基本養(yǎng)老金年齡的政策建議”。這一表態(tài)，立即激起社會各界關于退休制度與養(yǎng)老壓力的熱烈討論。這也從一個側(cè)面反映出中國正面臨著的日益嚴峻的人口老齡化挑戰(zhàn)。
5月2日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，討論并通過了《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》，明確提出實施“應對人口老齡化的社會保障政策”。這被視為中國社會保障政策為應對人口老齡化所作的戰(zhàn)略性調(diào)整。
“‘應對人口老齡化的社會保障政策’這個提法正式出現(xiàn)在‘十二五’規(guī)劃當中，是一個常重要的提示”。中國社會科學院科研局局長王延中在接受《瞭望》新聞周刊采訪時特別強調(diào)，“這反映出黨政高層更加清醒地意識到目前我國所面臨的人口老齡化風險，認識到人口老齡化已經(jīng)成為當前和今后一個時期必須面對的一個重大而現(xiàn)實的問題，整個社保政策將進行具有針對性的調(diào)整。”
深度挑戰(zhàn)
我國第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，與“五普”相比，中國60歲及以上人口為1.78億，占13.26%，上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口為1.19億，占8.87％，上升1.91個百分點。
進入21世紀10年代，上世紀50年代出生的人開始進入老年。上世紀五六十年代是中國的出生人口高峰期，其規(guī)模遠大于美國二戰(zhàn)后的“嬰兒潮”。隨著這部分人群邁入60歲門檻，未來20年中國將迎來人口老齡化的高峰期。預計到2040年前后，老年人口將達到4億的峰值，占屆時總?cè)丝跀?shù)量的31%左右。
清華大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏教授介紹說，目前國際上將贍養(yǎng)系數(shù)0.2（即勞動人口與65歲以上的老年人口比例達到5:1）作為深度老齡化的標志。中國在2010年公布的贍養(yǎng)比例是10:1，但如果將在校生人數(shù)、真實失業(yè)率、低收入人群及提前退休人群等影響因素考慮其中，實際贍養(yǎng)比將會在3.5:1左右。在上海等一些城市，這一比例甚至會達到2.5:1。
“到2020年，中國的實際贍養(yǎng)比預計將不足2:1，老齡化問題將會非常嚴重。深度老齡化將會為我國的社保制度和社保體系帶來新一輪的深度挑戰(zhàn)”。楊燕綏說。“在這樣的背景下，如果民生保障、公共政策稍有偏差，都將加重人口老齡化問題。所以，‘應對人口老齡化的社會保障政策’一定要科學化、準確化、系統(tǒng)化。”
中國人民大學社會與人口學院老年學研究所所長認為，人口老齡化的迅速發(fā)展對我國社會保障制度的挑戰(zhàn)主要集中在兩方面，一是數(shù)量，二是比例。一方面，“目前我國有1.78億老年人，預計‘十二五’時期年均增長800萬。社保制度全覆蓋后，實際領取養(yǎng)老金的人數(shù)在今年底將達2億人左右，到2050年這一數(shù)字將增至4.5億以上。”
另一方面，老年人口在全國人口中的“占比”快速提高。領取社會保障金的老年人數(shù)不斷增加，新進入勞動力市場的人數(shù)比例下降，這將影響未來勞動力人口的撫養(yǎng)比，如何保持社?；鹄U納與支出的動態(tài)平衡是個巨大的挑戰(zhàn)。尤其是，這種收支平衡還要在歷史欠賬規(guī)模龐大、個人賬戶空賬尚未做實的背景下得以實現(xiàn)，這考驗著決策者的智慧和勇氣。
社保堤壩尚存短板
2011年7月1日，《社會保險法》開始實施，預計到今年底能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保障制度的全覆蓋。“這在過去中國幾千年的歷史上未曾有過，也是我國第一次將全體老年人納入社會保障制度之中。”這是一個質(zhì)的進步，但現(xiàn)實中問題依然存在。
“盡管從整體制度框架上來看，我國的社會保障制度已經(jīng)較為健全。但在現(xiàn)實操作中，還有一些特殊人群尚未參加社會保險。”比如城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險還處于試點階段，只有15個省區(qū)市實現(xiàn)了制度全覆蓋；新農(nóng)保也未實現(xiàn)普及，因此仍有相當數(shù)量的農(nóng)村老年人沒有享受社會養(yǎng)老保險。
另一個突出群體是農(nóng)民工。人力資源和社會保障部的統(tǒng)計公報顯示，截至2011年，中國農(nóng)民工數(shù)量達2.5億人，其中外出農(nóng)民工約1.6億人，其中參加養(yǎng)老保險的人數(shù)為4140萬，參加醫(yī)療保險的人數(shù)為4641萬，參保率不足1/5。“制度上完成‘全覆蓋’后，下一步就要真正實現(xiàn)參保人群的‘全覆蓋’”。
“差距大”是我國社保制度建設中最引人關注的問題。這種“差距”，既體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，也存在于不同社會群體之間。“在‘廣覆蓋，低水平’的原則下，每月只能夠拿到55元養(yǎng)老金的農(nóng)村老人，能否靠此支撐日常養(yǎng)老開支是個很大的問題。”杜鵬指出，養(yǎng)老保險“雙軌制”帶來的企事業(yè)單位退休人員間的待遇水平差距，一直是社會熱議的話題，同時也是未來收入分配制度改革的重點之一。
流動人口帶來的養(yǎng)老沖擊同樣巨大。“六普”數(shù)據(jù)顯示，2010年我國流動人口數(shù)量達2.21億，占全國人口總量的16.5%。越來越多的人“在此地工作、在彼地養(yǎng)老”，由于不同地區(qū)之間養(yǎng)老保險繳費基數(shù)不同，養(yǎng)老金發(fā)放地擔心利益受損，養(yǎng)老金的跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)在現(xiàn)實中困難重重；越來越多的老年人隨兒女到外地養(yǎng)老，但由于統(tǒng)籌層次較低，醫(yī)保異地報銷難問題日益凸顯。
來自人社部的數(shù)據(jù)顯示，2011年全國辦理基本養(yǎng)老保險關系跨省轉(zhuǎn)續(xù)僅為78萬人次，辦理跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)醫(yī)保關系僅為44萬人次。專家表示，當前各地區(qū)、部門之間利益隔墻仍然存在，全國流動人口養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)和醫(yī)療保險的異地報銷，將會在未來不斷沖擊“社保堤壩”。
倒計時開始
日益逼近的人口老齡化浪潮和尚需完善的社保體系，為實施“應對人口老齡化的社會保障政策”提出了更高的要求。人口老齡化是不可逆轉(zhuǎn)的，這為保障民生和社會建設提出了一個明確的時間表，要求我們現(xiàn)在就開始倒計時地面對老齡社保問題。
倒計時“滴答滴答”地聲聲催促，2040年的人口老齡化峰值，就在不遠處。在逐步解決歷史欠賬和個人空賬、增加社會保險參保人數(shù)、縮小不同社會群體間的養(yǎng)老待遇水平、完善社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)政策、著力增強養(yǎng)老機構和家庭養(yǎng)老能力等具體的社保問題之前，思維方式的轉(zhuǎn)變更為關鍵。
“西方發(fā)達國家普遍較早地開始考慮人口老齡化問題，一般至少提前30年做準備。”這些國家將應對人口老齡化的社會保障政策納入整體經(jīng)濟規(guī)劃、人口規(guī)劃的戰(zhàn)略之中。比如澳大利亞從上世紀90年代開始著手應對2030年的“人口老齡化”峰值。該國停止了之前由政府發(fā)放養(yǎng)老金的制度，代之為針對最貧窮老年人的養(yǎng)老補貼制度，對有養(yǎng)老能力的人采取強制性措施建立“超級年金個人賬戶”，強制雇主繳費，自己自愿繳費。到2005年，超級年金個人賬戶中人均40萬澳元。這也推動了澳大利亞政府的治理能力，以及該國養(yǎng)老金市場和金融市場的發(fā)展。
專家指出，外國成功經(jīng)驗提示我們，當前黨和政府要充分全面地認識人口老齡化的真實現(xiàn)狀，認清現(xiàn)有制度中的弱項，及早制定著眼長遠的戰(zhàn)略性規(guī)劃，將人口老齡化提到國家戰(zhàn)略的高度來看待。不僅高層，各級黨政要形成統(tǒng)一共識，特別是中層和基層更要充分理解、領會中央在這一問題上的戰(zhàn)略思想，并真正落實于具體政策的執(zhí)行之中。
受訪專家提出，實施應對人口老齡化的社會保障政策，首先要做到“心中有數(shù)”。楊燕綏說，要摸清全國人口數(shù)量和質(zhì)量的底數(shù)，就要建立社會化管理的居民檔案，搭建起能夠進行人口實時統(tǒng)計的平臺。有了人口“活檔案”，才能“心中有數(shù)”，精確地制定相關制度和政策，在“倒計時”階段準確、高效地應對挑戰(zhàn)。
其次，充分發(fā)揮多方作用，強調(diào)“老有所為”。“過去我們幾乎完全依靠家庭養(yǎng)老，這是中國的現(xiàn)實國情決定的。未來，中國仍然不可能完全依靠政府養(yǎng)老。”杜鵬認為，“政府、社會、家庭、個人四方面都應充分發(fā)揮各自的積極作用，為社會化養(yǎng)老提供‘動力保障’”。
“過去我們通常認為外國人的家庭觀念淡薄，事實上，他們對家庭非常重視。”王延中介紹說，新加坡非常重視“孝道”，該國針對年輕人為照料老年人而共同居住的情況，會在住房、稅收等方面給予相應優(yōu)惠。“我們在社保政策制定之初就要明確，公共服務和家庭服務是相互配合的，社會保障不能取代家庭養(yǎng)老，或者成為削弱家庭在養(yǎng)老方面作用的借口”。
“如果我們僅僅把老年人看作被贍養(yǎng)的對象，就會逐漸形成對這一群體的負面看法。社會應當創(chuàng)造更多的機會，在老年人自愿、量力且社會有需要的情況下，促使老年人參與社會發(fā)展”。杜鵬說，這不僅僅是為了減少社會負擔，更是考慮到我國老年人受教育程度、健康狀況不斷提高的現(xiàn)狀。“從長遠來看，樹立‘老有所為’觀念就是在爭取‘老年紅利’，挖掘老齡社會潛能的必要之舉。”
其三，社會保障體系要形成“多支柱”支撐。楊燕綏提出，針對中國現(xiàn)實國情，養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障應分為兩個層次。一是公共服務產(chǎn)品，目標是保基本、全覆蓋，這部分的社保資金由政府承擔；二是準公共服務產(chǎn)品，目標是改善生活，可以通過企業(yè)年金、職業(yè)年金、補充商業(yè)保險等方式提高待遇水平。
此外，多位受訪專家還結合外國經(jīng)驗和中國國情，提出建立多元籌資機制，減輕個人、企業(yè)和政府的社會保險繳費負擔；建立完善統(tǒng)一社會保障卡號下的網(wǎng)絡系統(tǒng)，真正發(fā)揮“一卡通”對于社保轉(zhuǎn)接的作用等具體應對措施。同時，還應規(guī)避外國實踐中出現(xiàn)的“過度福利化”、退休年齡過早等已有教訓。
