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日期：2012-06-23 來源：瞭望
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近日，人力資源和社會(huì)保障部在回答網(wǎng)友提問時(shí)表示，相應(yīng)推遲退休年齡已是一種必然趨勢(shì)，人社部“將適時(shí)提出彈性延遲領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡的政策建議”。這一表態(tài)，立即激起社會(huì)各界關(guān)于退休制度與養(yǎng)老壓力的熱烈討論。這也從一個(gè)側(cè)面反映出中國正面臨著的日益嚴(yán)峻的人口老齡化挑戰(zhàn)。
5月2日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并通過了《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，明確提出實(shí)施“應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)保障政策”。這被視為中國社會(huì)保障政策為應(yīng)對(duì)人口老齡化所作的戰(zhàn)略性調(diào)整。
“‘應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)保障政策’這個(gè)提法正式出現(xiàn)在‘十二五’規(guī)劃當(dāng)中，是一個(gè)常重要的提示”。中國社會(huì)科學(xué)院科研局局長王延中在接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，“這反映出黨政高層更加清醒地意識(shí)到目前我國所面臨的人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)識(shí)到人口老齡化已經(jīng)成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期必須面對(duì)的一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)的問題，整個(gè)社保政策將進(jìn)行具有針對(duì)性的調(diào)整。”
深度挑戰(zhàn)
我國第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，與“五普”相比，中國60歲及以上人口為1.78億，占13.26%，上升2.93個(gè)百分點(diǎn)，其中65歲及以上人口為1.19億，占8.87％，上升1.91個(gè)百分點(diǎn)。
進(jìn)入21世紀(jì)10年代，上世紀(jì)50年代出生的人開始進(jìn)入老年。上世紀(jì)五六十年代是中國的出生人口高峰期，其規(guī)模遠(yuǎn)大于美國二戰(zhàn)后的“嬰兒潮”。隨著這部分人群邁入60歲門檻，未來20年中國將迎來人口老齡化的高峰期。預(yù)計(jì)到2040年前后，老年人口將達(dá)到4億的峰值，占屆時(shí)總?cè)丝跀?shù)量的31%左右。
清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏教授介紹說，目前國際上將贍養(yǎng)系數(shù)0.2（即勞動(dòng)人口與65歲以上的老年人口比例達(dá)到5:1）作為深度老齡化的標(biāo)志。中國在2010年公布的贍養(yǎng)比例是10:1，但如果將在校生人數(shù)、真實(shí)失業(yè)率、低收入人群及提前退休人群等影響因素考慮其中，實(shí)際贍養(yǎng)比將會(huì)在3.5:1左右。在上海等一些城市，這一比例甚至?xí)_(dá)到2.5:1。
“到2020年，中國的實(shí)際贍養(yǎng)比預(yù)計(jì)將不足2:1，老齡化問題將會(huì)非常嚴(yán)重。深度老齡化將會(huì)為我國的社保制度和社保體系帶來新一輪的深度挑戰(zhàn)”。楊燕綏說。“在這樣的背景下，如果民生保障、公共政策稍有偏差，都將加重人口老齡化問題。所以，‘應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)保障政策’一定要科學(xué)化、準(zhǔn)確化、系統(tǒng)化。”
中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院老年學(xué)研究所所長認(rèn)為，人口老齡化的迅速發(fā)展對(duì)我國社會(huì)保障制度的挑戰(zhàn)主要集中在兩方面，一是數(shù)量，二是比例。一方面，“目前我國有1.78億老年人，預(yù)計(jì)‘十二五’時(shí)期年均增長800萬。社保制度全覆蓋后，實(shí)際領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)在今年底將達(dá)2億人左右，到2050年這一數(shù)字將增至4.5億以上。”
另一方面，老年人口在全國人口中的“占比”快速提高。領(lǐng)取社會(huì)保障金的老年人數(shù)不斷增加，新進(jìn)入勞動(dòng)力市場的人數(shù)比例下降，這將影響未來勞動(dòng)力人口的撫養(yǎng)比，如何保持社?；鹄U納與支出的動(dòng)態(tài)平衡是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。尤其是，這種收支平衡還要在歷史欠賬規(guī)模龐大、個(gè)人賬戶空賬尚未做實(shí)的背景下得以實(shí)現(xiàn)，這考驗(yàn)著決策者的智慧和勇氣。
社保堤壩尚存短板
2011年7月1日，《社會(huì)保險(xiǎn)法》開始實(shí)施，預(yù)計(jì)到今年底能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保障制度的全覆蓋。“這在過去中國幾千年的歷史上未曾有過，也是我國第一次將全體老年人納入社會(huì)保障制度之中。”這是一個(gè)質(zhì)的進(jìn)步，但現(xiàn)實(shí)中問題依然存在。
“盡管從整體制度框架上來看，我國的社會(huì)保障制度已經(jīng)較為健全。但在現(xiàn)實(shí)操作中，還有一些特殊人群尚未參加社會(huì)保險(xiǎn)。”比如城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)還處于試點(diǎn)階段，只有15個(gè)省區(qū)市實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋；新農(nóng)保也未實(shí)現(xiàn)普及，因此仍有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村老年人沒有享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。
另一個(gè)突出群體是農(nóng)民工。人力資源和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2011年，中國農(nóng)民工數(shù)量達(dá)2.5億人，其中外出農(nóng)民工約1.6億人，其中參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為4140萬，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為4641萬，參保率不足1/5。“制度上完成‘全覆蓋’后，下一步就要真正實(shí)現(xiàn)參保人群的‘全覆蓋’”。
“差距大”是我國社保制度建設(shè)中最引人關(guān)注的問題。這種“差距”，既體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，也存在于不同社會(huì)群體之間。“在‘廣覆蓋，低水平’的原則下，每月只能夠拿到55元養(yǎng)老金的農(nóng)村老人，能否靠此支撐日常養(yǎng)老開支是個(gè)很大的問題。”杜鵬指出，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”帶來的企事業(yè)單位退休人員間的待遇水平差距，一直是社會(huì)熱議的話題，同時(shí)也是未來收入分配制度改革的重點(diǎn)之一。
流動(dòng)人口帶來的養(yǎng)老沖擊同樣巨大。“六普”數(shù)據(jù)顯示，2010年我國流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)2.21億，占全國人口總量的16.5%。越來越多的人“在此地工作、在彼地養(yǎng)老”，由于不同地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)不同，養(yǎng)老金發(fā)放地?fù)?dān)心利益受損，養(yǎng)老金的跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)在現(xiàn)實(shí)中困難重重；越來越多的老年人隨兒女到外地養(yǎng)老，但由于統(tǒng)籌層次較低，醫(yī)保異地報(bào)銷難問題日益凸顯。
來自人社部的數(shù)據(jù)顯示，2011年全國辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)續(xù)僅為78萬人次，辦理跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)醫(yī)保關(guān)系僅為44萬人次。專家表示，當(dāng)前各地區(qū)、部門之間利益隔墻仍然存在，全國流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)和醫(yī)療保險(xiǎn)的異地報(bào)銷，將會(huì)在未來不斷沖擊“社保堤壩”。
倒計(jì)時(shí)開始
日益逼近的人口老齡化浪潮和尚需完善的社保體系，為實(shí)施“應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)保障政策”提出了更高的要求。人口老齡化是不可逆轉(zhuǎn)的，這為保障民生和社會(huì)建設(shè)提出了一個(gè)明確的時(shí)間表，要求我們現(xiàn)在就開始倒計(jì)時(shí)地面對(duì)老齡社保問題。
倒計(jì)時(shí)“滴答滴答”地聲聲催促，2040年的人口老齡化峰值，就在不遠(yuǎn)處。在逐步解決歷史欠賬和個(gè)人空賬、增加社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)、縮小不同社會(huì)群體間的養(yǎng)老待遇水平、完善社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)政策、著力增強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和家庭養(yǎng)老能力等具體的社保問題之前，思維方式的轉(zhuǎn)變更為關(guān)鍵。
“西方發(fā)達(dá)國家普遍較早地開始考慮人口老齡化問題，一般至少提前30年做準(zhǔn)備。”這些國家將應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)保障政策納入整體經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、人口規(guī)劃的戰(zhàn)略之中。比如澳大利亞從上世紀(jì)90年代開始著手應(yīng)對(duì)2030年的“人口老齡化”峰值。該國停止了之前由政府發(fā)放養(yǎng)老金的制度，代之為針對(duì)最貧窮老年人的養(yǎng)老補(bǔ)貼制度，對(duì)有養(yǎng)老能力的人采取強(qiáng)制性措施建立“超級(jí)年金個(gè)人賬戶”，強(qiáng)制雇主繳費(fèi)，自己自愿繳費(fèi)。到2005年，超級(jí)年金個(gè)人賬戶中人均40萬澳元。這也推動(dòng)了澳大利亞政府的治理能力，以及該國養(yǎng)老金市場和金融市場的發(fā)展。
專家指出，外國成功經(jīng)驗(yàn)提示我們，當(dāng)前黨和政府要充分全面地認(rèn)識(shí)人口老齡化的真實(shí)現(xiàn)狀，認(rèn)清現(xiàn)有制度中的弱項(xiàng)，及早制定著眼長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性規(guī)劃，將人口老齡化提到國家戰(zhàn)略的高度來看待。不僅高層，各級(jí)黨政要形成統(tǒng)一共識(shí)，特別是中層和基層更要充分理解、領(lǐng)會(huì)中央在這一問題上的戰(zhàn)略思想，并真正落實(shí)于具體政策的執(zhí)行之中。
受訪專家提出，實(shí)施應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)保障政策，首先要做到“心中有數(shù)”。楊燕綏說，要摸清全國人口數(shù)量和質(zhì)量的底數(shù)，就要建立社會(huì)化管理的居民檔案，搭建起能夠進(jìn)行人口實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)的平臺(tái)。有了人口“活檔案”，才能“心中有數(shù)”，精確地制定相關(guān)制度和政策，在“倒計(jì)時(shí)”階段準(zhǔn)確、高效地應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。
其次，充分發(fā)揮多方作用，強(qiáng)調(diào)“老有所為”。“過去我們幾乎完全依靠家庭養(yǎng)老，這是中國的現(xiàn)實(shí)國情決定的。未來，中國仍然不可能完全依靠政府養(yǎng)老。”杜鵬認(rèn)為，“政府、社會(huì)、家庭、個(gè)人四方面都應(yīng)充分發(fā)揮各自的積極作用，為社會(huì)化養(yǎng)老提供‘動(dòng)力保障’”。
“過去我們通常認(rèn)為外國人的家庭觀念淡薄，事實(shí)上，他們對(duì)家庭非常重視。”王延中介紹說，新加坡非常重視“孝道”，該國針對(duì)年輕人為照料老年人而共同居住的情況，會(huì)在住房、稅收等方面給予相應(yīng)優(yōu)惠。“我們?cè)谏绫Ｕ咧贫ㄖ蹙鸵鞔_，公共服務(wù)和家庭服務(wù)是相互配合的，社會(huì)保障不能取代家庭養(yǎng)老，或者成為削弱家庭在養(yǎng)老方面作用的借口”。
“如果我們僅僅把老年人看作被贍養(yǎng)的對(duì)象，就會(huì)逐漸形成對(duì)這一群體的負(fù)面看法。社會(huì)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，在老年人自愿、量力且社會(huì)有需要的情況下，促使老年人參與社會(huì)發(fā)展”。杜鵬說，這不僅僅是為了減少社會(huì)負(fù)擔(dān)，更是考慮到我國老年人受教育程度、健康狀況不斷提高的現(xiàn)狀。“從長遠(yuǎn)來看，樹立‘老有所為’觀念就是在爭取‘老年紅利’，挖掘老齡社會(huì)潛能的必要之舉。”
其三，社會(huì)保障體系要形成“多支柱”支撐。楊燕綏提出，針對(duì)中國現(xiàn)實(shí)國情，養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保障應(yīng)分為兩個(gè)層次。一是公共服務(wù)產(chǎn)品，目標(biāo)是?；尽⑷采w，這部分的社保資金由政府承擔(dān)；二是準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品，目標(biāo)是改善生活，可以通過企業(yè)年金、職業(yè)年金、補(bǔ)充商業(yè)保險(xiǎn)等方式提高待遇水平。
此外，多位受訪專家還結(jié)合外國經(jīng)驗(yàn)和中國國情，提出建立多元籌資機(jī)制，減輕個(gè)人、企業(yè)和政府的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)；建立完善統(tǒng)一社會(huì)保障卡號(hào)下的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，真正發(fā)揮“一卡通”對(duì)于社保轉(zhuǎn)接的作用等具體應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)，還應(yīng)規(guī)避外國實(shí)踐中出現(xiàn)的“過度福利化”、退休年齡過早等已有教訓(xùn)。
