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日期：2012-07-23 來源：
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在中國，公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民、農(nóng)民工有著各自不同的養(yǎng)老制度。這種碎片化的養(yǎng)老制度，最大的“好處”就是易于操作，“決策者省心省力。”但同樣的養(yǎng)老需求被人為碎片化后，不但使得養(yǎng)老制度的公正性大受質(zhì)疑；對公務(wù)員的過度傾斜，又給本就拮據(jù)的養(yǎng)老基金戴上了沉重的枷鎖。
惡果
“中國養(yǎng)老保險制度才發(fā)展不到20多年，為何頻頻成為‘兩會’的抨擊對象呢？”中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文喟嘆。2012年2月，人民網(wǎng)和人民日報政治文化部曾聯(lián)合推出“您最關(guān)心的十大熱點問題兩會調(diào)查”，155萬人參與網(wǎng)上調(diào)查，其中“社會保障”再次排名第一。
“每年全國‘兩會’前都有一個民意調(diào)查，養(yǎng)老必是十大熱詞之一”，這一規(guī)律指向了備受詬病的養(yǎng)老制度“碎片化”，企業(yè)單位與機(jī)關(guān)事業(yè)單位不同，城市和農(nóng)村不同，身份歧視暴露無遺，不斷被爭議也在所難免。“碎片化”，這個概念是鄭秉文首先喊出來的，當(dāng)時還不被學(xué)界和官方接受，但隨著改革的不斷深入，制度碎片化的提法逐漸被官方、學(xué)界、媒體等廣泛使用。
2008年底，鄭秉文受原社會保障部的委托，主持《中國基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展戰(zhàn)略研究》的課題。在這份報告中，課題組明確提出：“中國建立一個統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度是非常必要的，否則，長此以往，碎片化制度的路徑依賴將會產(chǎn)生許多后果。”
“碎片化”成為了中國養(yǎng)老制度面臨的一大“敵人”。“首先，群體和群體之間的待遇差距太大，公共財政對不同群體的補(bǔ)貼相差懸殊。”鄭秉文的觀點在實際情況中相當(dāng)明顯，純粹靠財政補(bǔ)貼的公務(wù)員退休金是企業(yè)職工的兩到三倍，這是眾所周知的尷尬現(xiàn)實。
“再者，這將阻礙公共部門與私人部門勞動力的對流。在這種福利制度安排下，社會被撕裂成不同的固定群體，失業(yè)群體相對固定，位于底層的獲有‘壞工作'的群體也相對固定下來，社會向上流動的渠道被‘碎片化'制度所無情阻塞。”鄭秉文說。這一觀點不乏學(xué)界支持，中國社會科學(xué)院社會政策研究室主任楊團(tuán)此前也曾表示：“不同群體如果都有單獨的規(guī)定，那么，這些制度怎么適應(yīng)人的身份變化？對個人來說也增加了人員流動的風(fēng)險和成本，反過來又會約束人員在不同社會角色間的正常流動，這對社會沒有什么好處。”
在鄭秉文看來，具有“碎片化”特質(zhì)的養(yǎng)老制度產(chǎn)生的惡果最主要還是表現(xiàn)在，“每個群體的養(yǎng)老有著不同的標(biāo)準(zhǔn)，這造成了社會公平正義的失衡，使得被撕裂的不同群體相互攀比的心態(tài)加劇，不同階層的對峙，不但對社會穩(wěn)定造成威脅，增加維穩(wěn)成本，也致使任何養(yǎng)老改革都難以進(jìn)行下去，被改革群體的抵制情緒成為有形的阻力。”
近日，“人保部將適時提出彈性延遲領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡的政策建議”讓養(yǎng)老這枚炸彈瞬間爆炸，一份網(wǎng)絡(luò)調(diào)查稱九成網(wǎng)友反對該項建議。鄭秉文認(rèn)為反對聲音的出現(xiàn)是必然的，“碎片化的養(yǎng)老制度造成的不公平，必然導(dǎo)致延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的改革遭到激烈反對，甚至就像導(dǎo)火索一點就著。”
“慌不擇路”
每一個群體都建立一個養(yǎng)老制度，容易操作，決策者省心省力。”鄭秉文研究中國社會保障制度多年，他用“慌不擇路”四字形容碎片化最初的原因。
改革開放開始，我國養(yǎng)老保險制度重新建立，快速步入老齡化社會的中國，開始了碎片化的養(yǎng)老制度。而在新中國初期，養(yǎng)老制度卻保持著“統(tǒng)一”的態(tài)勢。
1951年2月26日，原政務(wù)院公布《中華人民共和國勞動保險條例》；1953年1月2日又對該條例進(jìn)行了修正公布，隨后還公布了《中華人民共和國勞動保險條例實施細(xì)則》（修正草案）。這些涵蓋了企業(yè)職工養(yǎng)老、生育、醫(yī)療等多方面社會保險內(nèi)容，標(biāo)志著新中國養(yǎng)老制度的初步建立。1958年2月9日，國務(wù)院頒布《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工人、職員與企業(yè)的退休養(yǎng)老保險統(tǒng)一化。
“文革”破壞了包括養(yǎng)老制度在內(nèi)的諸多國家制度。“文革”結(jié)束后，龐大的退休人群該怎么養(yǎng)老，成了一個大問題。
“機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度經(jīng)歷了分立、統(tǒng)一、再分立的演變過程。1958年之前是分立的制度，1958年統(tǒng)一起來，但1966年文革開始之后這個制度逐漸癱瘓了，一直到1978年改革開放，最終使分立制度確定下來，一直到今天。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位沿用舊制度沒改革，因為當(dāng)時機(jī)關(guān)事業(yè)單位和廠礦企業(yè)擠壓了二百萬要退休人員，一下子要解決這么多的人員退休，最容易做的辦法就是原定不動，于是，事業(yè)單位和公務(wù)員退休的退休金還是由財政支付。”恢復(fù)正常的退休制度是形勢所趨，“在經(jīng)濟(jì)體制改革大背景下，國有企業(yè)進(jìn)行養(yǎng)老保險制度改革成為大勢所趨。”
1987年，國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，提出企業(yè)職工養(yǎng)老保險所需資金來源于企業(yè)和職工共同繳納的費用。國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老制度并沒相應(yīng)改革，“雙軌制”由此誕生。
城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革之路，開始被問題推著“走一步改一步”。1991年，《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》出臺，正式宣告《勞動保險條例》（1951年）為基礎(chǔ)的“國家養(yǎng)老保險模式”時代結(jié)束。隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度高歌猛進(jìn)。1995年，《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》出臺；1997年，《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》發(fā)布，至此企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制向“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)變完成。
但是，轉(zhuǎn)制過程中，“老人”（2005年年底以前已辦理離退休手續(xù)的職工）和“中人”（1998年全國統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度以前參加工作，2006年以后退休的職工）的“轉(zhuǎn)制成本”始終沒有得到解決。這一歷史債務(wù)規(guī)模到底有多大，一直存在爭議，最保守的估計是2.8萬億元。由于政府不愿承擔(dān)這一成本責(zé)任；而統(tǒng)籌基金又無法填補(bǔ)這一缺口，所以社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶采用了混賬管理，擠占了個人賬戶資金，所以絕大部分個人賬戶都是空的。
“統(tǒng)賬結(jié)合的模式并沒有經(jīng)過嚴(yán)密的精算，”鄭秉文認(rèn)為，“官方對轉(zhuǎn)型成本從來沒有進(jìn)行過較為全面、完整、細(xì)致地進(jìn)行過測算，沒有一個可靠的數(shù)據(jù)，所以，此后發(fā)現(xiàn)問題，都是讓問題推著走。”
面對個人賬戶空賬運行、未來養(yǎng)老金收支缺口大的現(xiàn)狀，決策層面不得不有所舉動。國務(wù)院從2001年開始試點做實個人賬戶，“落實政策，讓統(tǒng)賬結(jié)合模式有名有實”。其中頗具代表的是，2001年7月，遼寧開始了做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶的試點工作，雖然做實賬戶試點雖然擴(kuò)大到13個省市，“但是，令人尷尬的是，但成效甚微，甚至不了了之，瀕于流產(chǎn)，因為從2010年開始，遼寧做實賬戶資金不得不挪用于當(dāng)期養(yǎng)老金支付；另一方面，空賬額逐年擴(kuò)大，到2011年底，空賬額擴(kuò)大到2.22萬億元，其中，個人賬戶累計記賬額2.49萬億元，其中做實賬戶僅2703億元。”
被邊緣者
而在農(nóng)村，被碎片化的養(yǎng)老導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老公共政策多年來，處于被擱置的局面。
在新中國建立之初，政府對農(nóng)村與城鎮(zhèn)養(yǎng)老區(qū)別對待，“碎片化”的養(yǎng)老制度露出端倪。
“建國以后，我們要搞工業(yè)建設(shè)，相對來講，工人階級是非常重要的，為了提高他們的地位，為了要體現(xiàn)出我們要搞工業(yè)建設(shè)，所以很快建立了勞動保險制度，這里面就有養(yǎng)老制度。”中國社會科學(xué)院研究員唐鈞曾為1951年出臺的《勞動保險條例》做出注解。只是，現(xiàn)代社會保障制度并沒有惠澤到廣大農(nóng)村。“養(yǎng)兒防老、多子多福”的傳統(tǒng)觀念之下，家庭供養(yǎng)成為農(nóng)村老人唯一選擇，與幾千年來農(nóng)村養(yǎng)老幾無差別。
上世紀(jì)70年代后期，發(fā)生了一系列與農(nóng)民養(yǎng)老相關(guān)的社會變遷。首先是70年代倡導(dǎo)80年代普遍推行的計劃生育制度， 使得農(nóng)村家庭成員銳減。此后，外出務(wù)工大潮興起后，一個個村莊被空心化，青年人和中年人多選擇外出務(wù)工，老人們面臨無人可為自己養(yǎng)老的局面。
直到1992年，民政部制定下發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（簡稱《基本方案》），農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度才開始著手建立，這是所謂“老農(nóng)保”。老農(nóng)保堅持“個人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”原則，然而，“集體補(bǔ)助為輔”難以落實，“國家給予政策扶持”集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參保，農(nóng)民并沒有得到直接財政支持。按照《基本方案》規(guī)定農(nóng)民交納保險費時，分2元到20元10個繳費檔次，對于收入偏低且對制度長期缺乏信心的農(nóng)民而言，選擇每月2元的參保費再自然不過。農(nóng)村養(yǎng)老保障成為一紙空談，如同虛設(shè)。
海南一位叫余亞英的農(nóng)村婦女，參加了“老農(nóng)保”，2009年，她60歲以后，開始領(lǐng)取養(yǎng)老金——每月3元。這個數(shù)字，讓長期邊緣化的農(nóng)村養(yǎng)老成為中國養(yǎng)老制度建設(shè)的笑柄。
當(dāng)1998年政府機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村養(yǎng)老保險由民政部門移交給原勞動與社會保障部以后，全國大部分地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)幾乎陷入停頓狀態(tài)。
2009年9月，《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》姍姍來遲。按照“新農(nóng)保”政策，農(nóng)民60歲以上的普惠式基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為55元，在100元到500元5個繳費檔次中，100元的低檔再次成為大多數(shù)農(nóng)民的選擇。
從1998年到2009年，新農(nóng)保這一步邁了11年。在這11年中，城鎮(zhèn)化已成趨勢，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動，農(nóng)民工游離于農(nóng)村與城市，長期充當(dāng)著制度缺失的犧牲品。在我國，農(nóng)民工群體幾乎與流動人口同義。改革開放以來，我國流動人口的絕對數(shù)量逐年增長，1980年全國離開戶口所在地外出打工的流動人口大約不到200萬人，到2009年則發(fā)展到約2.3億人。
那些身在異鄉(xiāng)的農(nóng)村打工者，再次被養(yǎng)老制度忽略。
“建立在戶籍制度基礎(chǔ)之上的城鎮(zhèn)社保制度設(shè)計，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和東西部二元結(jié)構(gòu)的約束下，明顯帶有國企的烙印，不適合非正規(guī)部門大規(guī)模流動人口和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)的人口。其中一個最大問題就在于便攜性很差，為人口流動帶來困難。社保制度就成為了農(nóng)民工異地打工流動的桎梏。”鄭秉文說。
農(nóng)民工“退保”就成了當(dāng)時中國獨一無二的現(xiàn)象，然而退保只能獲得然而退保只能獲得雇主雇員全部養(yǎng)老金繳費的不到1/3，20%的雇主繳費全部留給了當(dāng)?shù)?。鄭秉文曾算過一筆賬，在2002-2007年的六年間，僅在廣東省務(wù)工者退保人次高達(dá)1000萬，遺留下的養(yǎng)老金至少高達(dá)700億元，大約占當(dāng)時廣東省養(yǎng)老保險基金累計余額的三分之一左右。另一方面，年輕的農(nóng)民工離鄉(xiāng)進(jìn)城打工之時，并沒有為同時期農(nóng)村養(yǎng)老基金的收入做出貢獻(xiàn)，而幾十年之后他們回鄉(xiāng)養(yǎng)老時又需要當(dāng)?shù)剞r(nóng)村支付一筆養(yǎng)老金。
“農(nóng)民補(bǔ)貼了城鎮(zhèn)職工，使富者越富，窮者越窮，強(qiáng)化了社保制度的二元結(jié)構(gòu)特征，兩個碎片發(fā)展成兩個極端延伸。” 鄭秉文評論說。
養(yǎng)老制度長期“碎片化”的固有缺陷，缺乏全國統(tǒng)一的社會保險信息平臺系統(tǒng)，以及對于養(yǎng)老制度的疑惑與安全感的缺乏，農(nóng)民工養(yǎng)老長路漫漫。
公務(wù)員養(yǎng)老改革原地踏步
而無論城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民的養(yǎng)老制度如何變遷，另一枚碎片——國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員的養(yǎng)老問題則永遠(yuǎn)是解決的最好的。
目前，國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險費用由國家和單位負(fù)擔(dān)，個人不繳費，卻可以享受高額的財政補(bǔ)貼。一項來自人社部的數(shù)據(jù)最能點明要害，2010年，全國機(jī)關(guān)與事業(yè)單位參保離退休人數(shù)為488萬人，占所有參保離退休人員總數(shù)量的7.74%，基本養(yǎng)老保險基金支出為1145億元，占10.85%。7.74%不用繳納社?；鸬娜藚s占有了10.85%的養(yǎng)老金支出，這自然引發(fā)社會關(guān)于中國養(yǎng)老制度不公平的討伐熱潮。
爭議不斷，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革卻重復(fù)著“雷聲大、雨點小”的怪相。2003年的十六屆三中全會指出，要“積極探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會保障制度改革”；2006年的十六屆六中全會進(jìn)一步明確，要“加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”；黨的十七大報告更加明確指出，要“促進(jìn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革”。然而，十年過去，公務(wù)員養(yǎng)老制度變革幾乎原地踏步。
早在1992年，原人事部就曾下發(fā)《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省開始局部試點，只是改革以失敗告終。此后的1993年，最先步入高齡化的上海市開始進(jìn)行養(yǎng)老制度改革探索。當(dāng)年，上海通過了《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險改革實施方案》，在全市城鎮(zhèn)所有機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的職工與企業(yè)職工一同采用統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老模式。
“盡管上海事業(yè)單位和部分公務(wù)員，他的繳費跟企業(yè)一樣，養(yǎng)老金計發(fā)辦法卻實行‘雙軌制'，他的退休待遇不可能按照45%的替代率（養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率），要按照以前的退休政策90%左右。這個錢從哪兒出呢？從當(dāng)?shù)氐纳绫；鹄锩娉觯@個社?；鹱匀痪筒豢沙掷m(xù)。何況個人還繳納了28%的費用。這次改革‘虧’了，但它要退回去，又沒有辦法退，往前走，又不愿意。”鄭秉文對當(dāng)年的上海改革記憶猶新。
2009年，上海、山西、浙江、廣東、重慶五省市進(jìn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，寄希望將事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度調(diào)至與企業(yè)一致。被炒得轟轟烈烈的改革試點，卻“沒有一個省市改，大家已經(jīng)吸取了90年代上海的教訓(xùn)，凡是改革不要逞頭”。
與此同時，公務(wù)員養(yǎng)老制度改革沒有任何動靜，公務(wù)員階層的身份特征日漸強(qiáng)化。然而，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位養(yǎng)老制度不進(jìn)行改革，中國養(yǎng)老制度“碎片化”就不可能完全得以解決。“除非決策者者有強(qiáng)烈的反碎片的意識，利用他的行政力量去打破碎片化的格局。”鄭秉文表示。
中國的養(yǎng)老制度屬于“政府主導(dǎo)型”，“當(dāng)制度還有很大改進(jìn)空間時，政府應(yīng)該站出來，制定綜合的跨部門的更高層次的政策，進(jìn)行一攬子的改革計劃，”鄭秉文一再強(qiáng)調(diào)，“可是，政府失位了。”
