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日期：2012-08-24 來(lái)源：中國(guó)養(yǎng)老社工網(wǎng)
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一、全球老齡化趨勢(shì)
聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《世界人口展望：2008》提供了2010年到2050年期間全球人口和地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)描述了全球人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)。
表1比較了全球和不同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度國(guó)家在2010年和2050年的人口年齡結(jié)構(gòu)。從全球看，未來(lái)40年全球老齡人口規(guī)模和比例迅速上升，60歲以上人口規(guī)模從7.6億增長(zhǎng)到20億，占總?cè)丝诘谋壤龔?1%上升到22%。按照聯(lián)合國(guó)人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)，全球現(xiàn)已進(jìn)入老齡社會(huì)，40年后全球老齡化程度與目前發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)。分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，目前發(fā)達(dá)國(guó)家的老齡化程度最高，欠發(fā)達(dá)國(guó)家的老齡化程度次之，而最不發(fā)達(dá)國(guó)家的人口年齡總體上比較年輕。發(fā)達(dá)國(guó)家60歲以上人口占比近期是21.7%，40年后上升到32.5%，老齡化程度非常高。欠發(fā)達(dá)國(guó)家60歲以上人口占比近期是9.3%，即將進(jìn)入老齡化社會(huì)，40年后上升到22.7%，老齡化程度比較嚴(yán)重。從老齡人口增長(zhǎng)速度來(lái)看，未來(lái)40年里，最不發(fā)達(dá)國(guó)家的速度最快，而發(fā)達(dá)國(guó)家的速度最低。從2009年到2050年，全球60歲以上人口年增長(zhǎng)速度是2.44%，發(fā)達(dá)國(guó)家60歲以上人口的增長(zhǎng)速度是1.07%，欠發(fā)達(dá)國(guó)家60歲以上人口增長(zhǎng)速度是2.84%，最不發(fā)達(dá)國(guó)家60歲以上人口的增長(zhǎng)速度是3.56%。
| 2010年的人口年齡結(jié)構(gòu) | 2050年的人口年齡結(jié)構(gòu) | |||||||
| 0-14歲 | 15-59歲 | 60歲以上 | 人口總數(shù) | 0-14歲 | 15-59歲 | 60歲以上 | 人口總數(shù) | |
| 非洲各年齡段人口數(shù)(百萬(wàn)) | 416 | 562 | 55 | 1033 | 546 | 1240 | 213 | 1998 |
| 非洲各年齡段人口占比 | 40.3% | 54.4% | 5.3% | 27.3% | 62.1% | 10.6% | ||
| 亞洲各年齡段人口數(shù)(百萬(wàn)) | 1092 | 2662 | 414 | 4167 | 937 | 3058 | 1236 | 5231 |
| 亞洲各年齡段人口占比 | 26.2% | 63.9% | 9.9% | 17.9% | 58.5% | 23.6% | ||
| 歐洲各年齡段人口數(shù)(百萬(wàn)) | 113 | 459 | 161 | 733 | 104 | 351 | 236 | 691 |
| 歐洲各年齡段人口占比 | 15.4% | 62.6% | 22.0% | 15.1% | 50.8% | 34.1% | ||
| 拉丁美洲和加勒比海各年齡段人口數(shù)(百萬(wàn)) | 163 | 366 | 59 | 589 | 124 | 418 | 186 | 729 |
| 拉丁美洲和加勒比海各年齡段人口占比 | 27.7% | 62.1% | 10.0% | 17.0% | 57.3% | 25.5% | ||
| 北美各年齡段人口數(shù)(百萬(wàn)) | 70 | 217 | 65 | 352 | 76 | 248 | 125 | 448 |
| 北美各年齡段人口占比 | 19.9% | 61.6% | 18.5% | 17.0% | 55.3% | 27.9% | ||
| 大洋洲各年齡段人口數(shù)(百萬(wàn)) | 9 | 21 | 6 | 36 | 10 | 30 | 12 | 51 |
| 大洋洲各年齡段人口數(shù)占比 | 25.0% | 58.3% | 16.6% | 19.6% | 58.8% | 23.5% | ||
分地區(qū)看，2010年，60歲以上人口規(guī)模最大的地區(qū)是亞洲和歐洲，到2050年，這一格局沒(méi)有變化，亞洲和歐洲仍然是60歲以上人口數(shù)最多的國(guó)家，分別占全球60歲以上人口規(guī)模的61.6%和11.8%。歐洲和北美地區(qū)的老齡化程度最高，60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤謩e是34.1%和27.9%，全球除非洲外，各個(gè)地區(qū)的老齡化程度均較高。
全球人口老齡化有如下四個(gè)特點(diǎn)。首先，未來(lái)的人口老齡化程度將是人類(lèi)歷史上前所未有的，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的考驗(yàn)是空前的；其次，人口老齡化不是某一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的問(wèn)題，而是全球性的問(wèn)題；第三，當(dāng)前老齡化問(wèn)題比較突出的是發(fā)達(dá)國(guó)家，欠發(fā)達(dá)國(guó)家的老齡化問(wèn)題才剛露苗頭，由于欠發(fā)達(dá)國(guó)家的老齡化進(jìn)程很快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，未來(lái)的老齡化矛盾將更加突出。第四，人口老齡化是一個(gè)長(zhǎng)期性問(wèn)題，只要生育率仍然保持在低水平，人口預(yù)期壽命繼續(xù)延長(zhǎng)，老齡化進(jìn)程不會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。
二、發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策措施
發(fā)達(dá)國(guó)家率先進(jìn)入老齡化社會(huì)，盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高為應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題提供了有利條件，但是，老齡化問(wèn)題仍然是發(fā)達(dá)國(guó)家的頭等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。在一定程度上，發(fā)達(dá)國(guó)家在過(guò)去和今天所遇到的養(yǎng)老難題，中國(guó)在明天也會(huì)遇到。因此，了解發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老改革歷程和相關(guān)政策措施，對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保障改革有著積極意義。概括地說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策措施可以分為四大類(lèi)：延遲退休年齡、壓縮養(yǎng)老基金支出、增加養(yǎng)老基金收入，積累養(yǎng)老基金。不同的國(guó)家面臨不同的社會(huì)環(huán)境和養(yǎng)老制度，采取了不同的政策組合。下面介紹十個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老改革的主要政策措施。
澳大利亞：澳大利亞養(yǎng)老改革的路徑是建立多支柱養(yǎng)老體系，積累養(yǎng)老基金。上個(gè)世紀(jì)80年代以前，澳大利亞養(yǎng)老體系的主體是現(xiàn)收現(xiàn)付制的老年養(yǎng)老金(Age pension)，收入來(lái)源于政府稅收，無(wú)需企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)，為達(dá)到經(jīng)濟(jì)狀況核查要求的老年人口(男65歲，女62.5歲)提供基本生活保障。上個(gè)世紀(jì)80年代期間，為了改變老齡人口收入過(guò)度依賴(lài)公共養(yǎng)老金的局面，澳大利亞政府引導(dǎo)企業(yè)建立積累性補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃，稱(chēng)之為超級(jí)養(yǎng)老基金(Superannuation fund)，基金收入來(lái)源于雇主的繳費(fèi)，繳費(fèi)率從3%起步逐步提高到目前的9%，多層次養(yǎng)老體系大大減輕了公共養(yǎng)老基金的壓力，而且提高了養(yǎng)老待遇。1998年，澳大利亞政府又引入了個(gè)人退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃，政府給予自愿建立個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶的中低收入者相應(yīng)補(bǔ)貼。至此，澳大利亞形成包括公共養(yǎng)老金、補(bǔ)充養(yǎng)老金和個(gè)人退休儲(chǔ)蓄的三支柱養(yǎng)老體系，積累大量的養(yǎng)老基金，2004年的養(yǎng)老基金規(guī)模達(dá)到GDP的75%，預(yù)計(jì)在2020年達(dá)到GDP的110%。2005年，澳大利亞建立“未來(lái)基金”，為待遇確定型的政府雇員養(yǎng)老計(jì)劃的未來(lái)收支缺口預(yù)先積累資金。
加拿大：加拿大在完善養(yǎng)老制度的過(guò)程中形成多支柱的養(yǎng)老體系。加拿大公共養(yǎng)老金中基礎(chǔ)部分是老齡養(yǎng)老金(Old age pension)，基金收入完全來(lái)源于政府稅收，替代率約為15%。1965年，加拿大建立繳費(fèi)型公共養(yǎng)老基金(Canadian pension plan，簡(jiǎn)稱(chēng) CPP)，CPP采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，基金收入來(lái)源于雇員和雇主繳費(fèi)，提供約25%替代率。此外，加拿大還有覆蓋面很廣的補(bǔ)充養(yǎng)老基計(jì)劃，如通過(guò)雇主繳費(fèi)設(shè)立的注冊(cè)退休計(jì)劃RRPs和個(gè)人退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃RRSPs。加拿大于1985年啟動(dòng)養(yǎng)老改革，目標(biāo)是減少老齡養(yǎng)老金的支出規(guī)模，改革措施包括修改養(yǎng)老待遇指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，對(duì)收入超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的老年養(yǎng)老金征稅。世紀(jì)交替之際，政府對(duì)CPP養(yǎng)老計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，六年內(nèi)將繳費(fèi)率從6%提高到9.9%。新的繳費(fèi)率使得CPP基金在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都有基金結(jié)余，這等于是在現(xiàn)收現(xiàn)付的制度框架下建立了養(yǎng)老基金儲(chǔ)備，政府將儲(chǔ)備基金委托給專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老基金投資計(jì)劃委員會(huì)(CPPIB)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，投資收益成為養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的重要來(lái)源。
法國(guó)：法國(guó)養(yǎng)老體系具有待遇豐厚、制度分散的特點(diǎn)。法國(guó)的養(yǎng)老體系包括三個(gè)層次：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)都采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。上世紀(jì)80年代，老齡化作用開(kāi)始顯現(xiàn)，過(guò)于慷慨的養(yǎng)老待遇出現(xiàn)困難。90年代始，法國(guó)實(shí)施養(yǎng)老改革，措施包括修改確定養(yǎng)老待遇的公式、延長(zhǎng)領(lǐng)取全額基本養(yǎng)老金的繳費(fèi)年限、將待遇較高的公共部門(mén)養(yǎng)老制度與私人部門(mén)養(yǎng)老制度統(tǒng)一等等，目標(biāo)都是壓縮基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出，但是，這些改革措施未能得到民眾和工會(huì)的支持。2000年，法國(guó)政府建立養(yǎng)老儲(chǔ)備基金(FRR)，計(jì)劃通過(guò)儲(chǔ)備基金來(lái)彌補(bǔ)未來(lái)的公共養(yǎng)老體系的收支缺口，F(xiàn)RR在2007年底的資產(chǎn)總值為345億歐元，受金融危機(jī)影響，2008年底降至277億歐元。2003年，法國(guó)開(kāi)始新一輪養(yǎng)老改革，重新啟用10年前的政策措施，目標(biāo)仍然是削減公共養(yǎng)老支出，又一次引發(fā)社會(huì)的反對(duì)浪潮。
德國(guó)：德國(guó)是世界上最先建立公共養(yǎng)老體系的國(guó)家，公共養(yǎng)老金待遇也十分豐厚。為了應(yīng)對(duì)老齡化，德國(guó)在單一公共養(yǎng)老體系基礎(chǔ)上增加了積累性養(yǎng)老計(jì)劃。德國(guó)公共養(yǎng)老體系(GRV)采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，所需資金來(lái)源于工薪稅和財(cái)政補(bǔ)貼，工薪稅稅率為19.5%，負(fù)擔(dān)約70%的公共養(yǎng)老支出。上世紀(jì)80年代后期，政府認(rèn)識(shí)到老齡化將嚴(yán)重影響公共養(yǎng)老計(jì)劃的可持續(xù)性。德國(guó)于1992年啟動(dòng)養(yǎng)老改革，主要政策包括修改養(yǎng)老待遇調(diào)整機(jī)制，避免養(yǎng)老待遇過(guò)快增長(zhǎng)，控制提前退休，這些方法在減少養(yǎng)老支出的同時(shí)也降低了養(yǎng)老待遇。為了彌補(bǔ)養(yǎng)老待遇下降，德國(guó)在世紀(jì)末建立自愿性質(zhì)的完全積累的養(yǎng)老計(jì)劃，個(gè)人繳費(fèi)率為4%，政府給予稅收優(yōu)惠。積累計(jì)劃的覆蓋面目前還有限。2002年，德國(guó)政府決定延長(zhǎng)退休年齡，從65提高到67歲。2004年，德國(guó)進(jìn)一步修改確定公共養(yǎng)老金待遇的公式，新公式根據(jù)退休人口與繳費(fèi)人口比例的變化自動(dòng)調(diào)整公共養(yǎng)老金的待遇，在老齡人口比例上升時(shí)，公共養(yǎng)老金待遇會(huì)自動(dòng)減少。
意大利：意大利是歐洲老齡化程度最高的國(guó)家之一，也是公共養(yǎng)老體系成本最高的國(guó)家之一。意大利在最大的公共養(yǎng)老計(jì)劃INPS-FPLD覆蓋約90%的私營(yíng)部門(mén)職工，此外還有50多個(gè)行業(yè)性和地區(qū)性的公共養(yǎng)老計(jì)劃。意大利養(yǎng)老支出增長(zhǎng)很快，1960年公共養(yǎng)老支出只有GDP 的5.0%，1992 年上升到14.9%。意大利于1992年啟動(dòng)了第一輪改革，主要措施包括：延長(zhǎng)退休年齡，合并公共部門(mén)和私人部門(mén)的養(yǎng)老計(jì)劃，調(diào)整確定養(yǎng)老待遇的公式。第一輪改革在減少支出方面取得了一定成效，但是未能從根本上解決養(yǎng)老基金收支失衡，前景仍然令人擔(dān)憂。第二輪改革始于1995年，公共養(yǎng)老體系從待遇確定型轉(zhuǎn)為名義賬戶制，名義賬戶的收益率根據(jù)GDP增長(zhǎng)率來(lái)確定。意大利在1997年實(shí)施第三輪改革，除了繼續(xù)推進(jìn)前一輪改革所制定的政策措施以外，大力發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。改革后的意大利公共養(yǎng)老體系增強(qiáng)了可持續(xù)性。
日本：日本公共養(yǎng)老制度包括國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃NP(覆蓋所有日本居民，提供統(tǒng)一比例的養(yǎng)老金待遇，平均工資收入人群的替代率為59%)和職員養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃EPI(覆蓋除去自謀職業(yè)者和公務(wù)員的其他所有工作人員，提供與收入掛鉤的養(yǎng)老金待遇)，均采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，基金收入渠道包括工薪稅和財(cái)政補(bǔ)貼。為了應(yīng)對(duì)老齡化，日本政府建立了巨額的儲(chǔ)備基金(GPIF)，其2008年底的規(guī)模約為117萬(wàn)億日元。日本政府每隔五年對(duì)公共養(yǎng)老金收支情況進(jìn)行評(píng)估并研究應(yīng)對(duì)措施，在過(guò)去十幾年中進(jìn)行了多次改革。首次改革于1994年啟動(dòng)，將退休年齡逐步由60歲提高到65歲。第二次改革始于2000年，政府將調(diào)整養(yǎng)老金待遇的機(jī)制從依照收入增長(zhǎng)率改為參考價(jià)格水平變化，同時(shí)將儲(chǔ)備基金投資于資本市場(chǎng)億獲取更好收益。第三次改革是在2004年，政府建立了一個(gè)“穩(wěn)定機(jī)制”，根據(jù)繳費(fèi)人總數(shù)和退休人員預(yù)計(jì)壽命變化調(diào)整待遇水平，預(yù)計(jì)在2004-2023年間每年降低養(yǎng)老支出0.9%。同時(shí)，政府還采取兩個(gè)措施增加養(yǎng)老基金收入，一是在2017年以前將EPI計(jì)劃的繳費(fèi)率每年提高0.345%，最后達(dá)到18.3%；二是加大財(cái)政補(bǔ)助的力度，對(duì)NP計(jì)劃的財(cái)政補(bǔ)貼占年度支出的比例從1/3提高到1/2。
荷蘭：荷蘭的公共養(yǎng)老體系主要由兩個(gè)部分組成：一是現(xiàn)收現(xiàn)付制的國(guó)家養(yǎng)老金(AOW)；二是完全積累制的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，國(guó)家養(yǎng)老金是基礎(chǔ)，職業(yè)養(yǎng)老金占主導(dǎo)地位。國(guó)家養(yǎng)老金為年齡在65歲以上的荷蘭人提供統(tǒng)一待遇的養(yǎng)老金，保障老年人基本生活，國(guó)家養(yǎng)老金的資金來(lái)源是工薪稅，目前繳費(fèi)率為17.9%。1949年通過(guò)的職業(yè)養(yǎng)老金法規(guī)定，當(dāng)一個(gè)行業(yè)的職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋達(dá)到該行業(yè)工人總數(shù)的60%以上時(shí)，政府需要介入并研究設(shè)立統(tǒng)一的行業(yè)性的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。只有當(dāng)某個(gè)企業(yè)的養(yǎng)老計(jì)劃所提供的待遇水平高于行業(yè)性的計(jì)劃時(shí)，這個(gè)企業(yè)才可以單獨(dú)設(shè)立計(jì)劃。因此，職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃已成為準(zhǔn)強(qiáng)制性的養(yǎng)老體系的第二支柱。相關(guān)法律還規(guī)定職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃必須實(shí)現(xiàn)全額融資，不能留有未來(lái)負(fù)債。目前，荷蘭共有64個(gè)行業(yè)性的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃和866個(gè)企業(yè)單獨(dú)設(shè)立的養(yǎng)老金計(jì)劃，覆蓋90%的荷蘭職工。全額融資并且覆蓋率很高的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃為荷蘭抵御老齡化發(fā)揮了巨大作用，職業(yè)養(yǎng)老計(jì)劃所積累的養(yǎng)老金資產(chǎn)在2004年達(dá)到GDP的106%。
瑞典：1998年，瑞典對(duì)傳統(tǒng)的待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老制度進(jìn)行改革，代之以繳費(fèi)確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制的名義賬戶(收入養(yǎng)老金)和積累制個(gè)人賬戶(附加養(yǎng)老金)相結(jié)合的新制度。新制度下養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率為18.5%，16%納入名義賬戶，2.5%存入個(gè)人附加養(yǎng)老金，名義賬戶收益率等于平均工資增長(zhǎng)率。名義賬戶制有助于提高繳費(fèi)積極性，然而現(xiàn)收現(xiàn)付制的資金運(yùn)行無(wú)法擺脫人口老齡化的影響。瑞典于2001年推出“自動(dòng)平衡”機(jī)制，即當(dāng)測(cè)算的未來(lái)總待遇支出高于繳費(fèi)時(shí)，降低名義賬戶收益率和養(yǎng)老金年金的年度調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于積累制的附加養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，政府采取了集中管理與個(gè)人選擇相結(jié)合的模式，資金由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)PPM集中管理，并根據(jù)個(gè)人的選擇投資于不同的基金。如果繳費(fèi)人沒(méi)有對(duì)投資于那個(gè)基金做出選擇，PPM將其投資于由政府管理的事先約定的基金。個(gè)人賬戶建立伊始，正值股票市場(chǎng)處于高點(diǎn)，個(gè)人主動(dòng)選擇基金來(lái)投資的熱情也達(dá)到高峰。然而，2003年股票市場(chǎng)出現(xiàn)大幅下滑，使得個(gè)人賬戶基金平均損失30%左右，此后大多數(shù)人將個(gè)人賬戶基金投資決策權(quán)交給政府。2005年，政府對(duì)個(gè)人賬戶基金的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行了評(píng)估，建議控制供民眾選擇的基金數(shù)量；降低約定基金的管理成本，將其轉(zhuǎn)變成為一個(gè)生命周期投資工具，即基金的基金。
英國(guó)：英國(guó)養(yǎng)老改革有兩條主線，一是降低公共養(yǎng)老金的待遇水平；二是發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃。英國(guó)公共養(yǎng)老體系主要包括兩個(gè)計(jì)劃，一個(gè)是國(guó)家基本養(yǎng)老金(BSP)，覆蓋全國(guó)居民，提供相當(dāng)于平均工資15%的養(yǎng)老待遇；另一個(gè)是收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃(SERPS)，覆蓋沒(méi)有職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的居民，提供相當(dāng)于其收入最高20年中平均工資20%的養(yǎng)老金待遇。政府征收工資稅為公共養(yǎng)老計(jì)劃融資。上世紀(jì)70年代，英國(guó)削減公共養(yǎng)老支出，同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃。削減支出的措施包括將國(guó)家基本養(yǎng)老金(BSP)待遇的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)從參照工資增長(zhǎng)改為價(jià)格水平；將收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金計(jì)劃的待遇水平由收入最高20年平均工資的25%改為20%；將退休年齡從60歲提高到65歲。政府支持補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃的措施主要是提供稅收優(yōu)惠，由于政策得當(dāng)，大多數(shù)企業(yè)和個(gè)人都參加了補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃。目前，英國(guó)補(bǔ)充養(yǎng)老基金形成較大規(guī)模，相當(dāng)于GDP的2/3，補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃的廣泛實(shí)施有效彌補(bǔ)了公共養(yǎng)老金待遇水平的下降。
美國(guó)：美國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中建立起多支柱養(yǎng)老體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)養(yǎng)老體系的基礎(chǔ)，補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄均十分發(fā)達(dá)。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，覆蓋率達(dá)到90%以上，支出所需資金通過(guò)工薪稅籌集，雇主和雇員按工資的6.2%分別繳納工薪稅，養(yǎng)老保險(xiǎn)為平均工資水平人群提供了43%的替代率。美國(guó)政府鼓勵(lì)雇主為雇員建立補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃，鼓勵(lì)個(gè)人建立個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃，政府提供稅收優(yōu)惠措施。補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃和個(gè)人養(yǎng)老計(jì)劃已經(jīng)成為美國(guó)養(yǎng)老體系中強(qiáng)有力的兩個(gè)支柱，約有60%的雇員參加了補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃，養(yǎng)老基金規(guī)模巨大，占全球總量的2/3。美國(guó)政府在1983年設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)信托基金(OASDI)，社會(huì)保險(xiǎn)信托基金是現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)的儲(chǔ)備基金，基金收入來(lái)源于養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支盈余，政府成立“社會(huì)保險(xiǎn)信托基金理事會(huì)”來(lái)管理這筆資金。2008年，社會(huì)保險(xiǎn)信托基金規(guī)模達(dá)到2.2萬(wàn)億美元。按照相關(guān)法規(guī)，社會(huì)保險(xiǎn)信托基金主要投資于特種國(guó)債，這對(duì)美國(guó)聯(lián)邦總預(yù)算的平衡有重要作用，而財(cái)政部?jī)斶€社會(huì)保險(xiǎn)信托基金借款的方式只有發(fā)行債券或者減少財(cái)政支出幾種選擇，這會(huì)影響未來(lái)退休人口的福利。
三、對(duì)中國(guó)養(yǎng)老改革的啟示
未來(lái)40年，中國(guó)老齡化趨勢(shì)將十分嚴(yán)重。全國(guó)老齡工作委員會(huì)于2006年完成的《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》對(duì)未來(lái)中國(guó)老齡人口規(guī)模和比例進(jìn)行了分析預(yù)測(cè)。與全球老齡化趨勢(shì)相比較，中國(guó)的老齡化具有三大特點(diǎn)。首先，中國(guó)人口老齡化程度迅速加深，中國(guó)60歲以上人口占比目前為12.78%，略高于全球11%的水平，大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家21.7%的水平，到2050年，中國(guó)60歲以上人口占比上升到31%，老齡化程度接近發(fā)達(dá)國(guó)家，大大高于欠發(fā)達(dá)國(guó)家；其次，中國(guó)老齡人口規(guī)模巨大，到2050年，中國(guó)60歲以上人口數(shù)將達(dá)到4.34億，超過(guò)全部發(fā)達(dá)國(guó)家60歲以上人口的總數(shù)；第三，中國(guó)老齡人口供養(yǎng)比例急劇下降，2010年中國(guó)15-59歲年齡人口與60歲以上人口之比是5.33:1，到2050年，這個(gè)比例下降到1.44:1，大大低于全球比例2.67:1的水平。這三個(gè)特點(diǎn)意味著：與其它國(guó)家相比，中國(guó)在解決養(yǎng)老問(wèn)題時(shí)需要付出更多的努力，需要更加有力的政策措施。
表3. 中國(guó)和全球老齡化趨勢(shì)的比較
| 時(shí)間 | 2010年 | 2050年 |
| 中國(guó)60歲以上人口規(guī)模(百萬(wàn)) | 173.8 | 433.8 |
| 全球60歲以上人口規(guī)模(百萬(wàn)) | 759 | 2008 |
| 發(fā)達(dá)國(guó)家60歲以上人口規(guī)模(百萬(wàn)) | 269 | 416 |
| 欠發(fā)達(dá)國(guó)家60歲以上人口規(guī)模(百萬(wàn)) | 446 | 1407 |
| 中國(guó)60歲以上人口占比 | 12.78% | 30.95% |
| 全球60歲以上人口占比 | 11% | 22% |
| 發(fā)達(dá)國(guó)家60歲以上人口占比 | 21.70% | 32.50% |
| 欠發(fā)達(dá)國(guó)家60歲以上人口占比 | 9.30% | 22.70% |
分析十個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們可以發(fā)現(xiàn)：在人口老齡化程度不斷加重的過(guò)程中，現(xiàn)收現(xiàn)付制的公共養(yǎng)老體系很容易陷入困境，養(yǎng)老制度的可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。這些國(guó)家都在不同程度上采用多種辦法削減老年福利，由此來(lái)控制公共養(yǎng)老支出的增長(zhǎng)，取得了一定的短期成效，但是無(wú)法從根本解決問(wèn)題，而且削減退休福利很難得到全社會(huì)的認(rèn)同，導(dǎo)致一些國(guó)家改革失敗?；饫淆g化危機(jī)的根本出路是建立多支柱的社會(huì)養(yǎng)老體系和建立積累性養(yǎng)老計(jì)劃，這些改革措施在發(fā)達(dá)國(guó)家取得了初步成效，成為應(yīng)對(duì)人口老齡化的長(zhǎng)效機(jī)制。發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老金為公共養(yǎng)老金分擔(dān)了部分社會(huì)養(yǎng)老壓力，增強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老體系的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，在公共養(yǎng)老金待遇下降的時(shí)候進(jìn)行有效補(bǔ)充，保持總的待遇水平不降低。積累性養(yǎng)老計(jì)劃是應(yīng)對(duì)老齡化的有效工具，積累養(yǎng)老基金的途徑既可以是建立個(gè)人養(yǎng)老賬戶，也可以是建立儲(chǔ)備基金。
中國(guó)養(yǎng)老改革進(jìn)行了十年有余，初步建立起多支柱的社會(huì)養(yǎng)老框架，確立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，養(yǎng)老改革目標(biāo)非常明確。但是，受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史包袱沉重和老齡化程度不斷加重等因素的制約，一些長(zhǎng)效機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)，如補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃發(fā)展緩慢，只有少數(shù)大企業(yè)建立了企業(yè)年金，企業(yè)年金規(guī)模只有1800億元，還不能發(fā)揮支柱作用；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”比較普遍，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒(méi)有真正轉(zhuǎn)向部分積累制；作為國(guó)家養(yǎng)老儲(chǔ)備的全國(guó)社?；鹨?guī)模有限等等。中國(guó)養(yǎng)老制度建設(shè)需要深刻認(rèn)識(shí)到老齡化的問(wèn)題長(zhǎng)期性和任務(wù)的艱巨性，以建立應(yīng)對(duì)老齡化的長(zhǎng)效機(jī)制為核心，加大三方面的力度。一是鼓勵(lì)發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃，制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，方便企業(yè)設(shè)立年金計(jì)劃；二是堅(jiān)定不移地做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，按照市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化和透明化的原則完善個(gè)人賬戶投資管理模式，提高投資回報(bào)率；三是多渠道籌集資金，做大全國(guó)社?；鹨?guī)模，確保基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利運(yùn)行。
