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日期：2013-04-08 來源：北京日報
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在深化收入分配改革與重塑中國社會財富分配格局的大背景下，在社會保障制度從長期試驗性狀態(tài)走向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展新階段的條件下，針對城鄉(xiāng)居民持續(xù)高漲的社會福利訴求，急切需要澄清一些理論上的認(rèn)識誤區(qū)。從現(xiàn)實情形出發(fā)，關(guān)鍵在于澄清如下一些認(rèn)識誤區(qū)：
■福利恐懼癥
改革開放以來，伴隨對計劃經(jīng)濟時代“平均主義”、“大鍋飯”的否定，社會福利在一定程度上被戴上了有色眼鏡，福利國家與福利社會在一些場合幾乎等同于“福利病”，進而患上了一種“福利恐懼癥”。一些人將社會保障與福利制度視為國民依賴思想的有利生成條件與滋生懶惰的溫床，福利事業(yè)發(fā)展滯后不僅未被視為社會發(fā)展的不足，反而成了有利于促進經(jīng)濟增長的因素。在主流媒體和一些學(xué)術(shù)會議、政策研討中，常見中國不能得“福利病”的“善意”提醒和“不能吊高了老百姓胃口”等“理性”論調(diào)。正是對福利與福利國家的污名化，忽略甚至漠視國民社會福利訴求的現(xiàn)象才會普遍存在，在整個社會保障體系建設(shè)步伐明顯加快、公共投入力度持續(xù)擴張的同時，社會福利事業(yè)卻成了整個制度體系中的短板。事實上，社會保障與福利制度作為實現(xiàn)國民共享國家發(fā)展成果的基本途徑，在先進國家扮演的是普遍提升國民生活質(zhì)量、化解社會矛盾、維系經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的正能量角色，它不只是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，也是經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的不竭動力。據(jù)全國經(jīng)濟綜合競爭力研究中心發(fā)布的首部世界創(chuàng)新競爭力評價報告《世界創(chuàng)新競爭力發(fā)展報告(2001～2012)》，2010年世界創(chuàng)新競爭力排在第1至20位的國家依次為：美國、日本、挪威、芬蘭、瑞典、瑞士、德國、丹麥、盧森堡、法國、新加坡、英國、韓國、中國、澳大利亞、比利時、荷蘭、奧地利、愛爾蘭、加拿大。在這些國家中，只有中國是唯一的發(fā)展中國家，其他都是社會保障制度健全與福利水平高的國家，而中國近幾年創(chuàng)新競爭力快速上升與國家進入本世紀(jì)后加快社會保障體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)是基本同步的。中國近30年來的實踐也證明了社會保障制度的正能量，這絕非偶然的巧合，而是對社會保障與福利制度的正向、積極功能的實證。
■社會福利社會責(zé)任論
在一些人看來，社會福利是社會事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由社會來解決，而政府的責(zé)任只在依法運用強制性手段實施社會保險制度，同時利用財政資源面向困難群體與不幸者提供社會救助。這種思維定勢的實質(zhì)，不是要調(diào)動社會力量辦社會福利，而是否定政府對社會福利所肩負(fù)的重大責(zé)任，它直接影響到政府對社會福利事業(yè)的制度建設(shè)與公共投入。迄今為止，中國已經(jīng)通過《社會保險法》確立了勞動者乃至城鄉(xiāng)居民的社會保險權(quán)，通過《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》等法規(guī)確立了困難群體的社會救助權(quán)，但還沒有一部真正意義上的社會福利法律或法規(guī)，基本上依靠部門規(guī)章與紅頭文件來指導(dǎo)相關(guān)福利事業(yè)，中國的社會福利制度迄今仍然缺乏必要的法律依據(jù)，國民的社會福利權(quán)并未得到有效確立。在社會福利社會責(zé)任論的影響下，公共財政對社會福利事業(yè)的投入在相對下降，民政部門動用的公共福利資源主要是社會集資性質(zhì)的福利彩票公益金，惠及的對象基本上限于鰥寡孤獨等傳統(tǒng)救濟對象。退休老年人在與原單位脫離勞動關(guān)系后很難得到應(yīng)有的社會服務(wù)，直接服務(wù)于殘疾人的福利企業(yè)基本上面臨崩潰狀態(tài)，這些事實反映的其實是政府在社會福利事業(yè)發(fā)展進程中未能盡到應(yīng)有的責(zé)任。事實上，從先進國家的發(fā)展歷程來看，恰恰是不同社會群體的福利權(quán)的確立才使人權(quán)實現(xiàn)具有了普遍意義。而實現(xiàn)這些目標(biāo)的前提條件就是政府承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，這就是主導(dǎo)社會福利事業(yè)的發(fā)展，包括推動立法，確保公共投入，調(diào)動社會力量與公眾的廣泛參與，共同構(gòu)建發(fā)達(dá)的社會福利網(wǎng)絡(luò)，滿足有需要者的需要。因為這些福利事業(yè)均屬于公益性質(zhì)，它雖然可以吸引社會力量與市場資源參與，但如果沒有相應(yīng)的法制規(guī)范、政策支持與財政援助，結(jié)果只能是畫餅充饑。因此，社會福利社會責(zé)任論其實是一種導(dǎo)致政府不作為的消極論調(diào)。
■社會福利可替代論
在這方面，至少有二種觀點存在誤導(dǎo)：一是認(rèn)為貨幣化的社會保障能夠替代社會福利。即健全的社會保險與社會救助制度可以確保國民福利訴求得到滿足，還可以將自由選擇服務(wù)的權(quán)力交給國民。在這種觀念的支配下，政府連年提高養(yǎng)老金水平與社會救助水平，卻并未認(rèn)真關(guān)注老年人、兒童等群體的服務(wù)需要，而公眾亦將老有所養(yǎng)的期望全部押在養(yǎng)老保險制度上，兒童的保育則給年輕父母帶來了越來越大的壓力。這種看法的片面之處，在于抹掉了社會福利的服務(wù)保障與精神保障功能，社會保險與社會救助雖然能解決經(jīng)濟保障即經(jīng)濟來源問題，但有錢并不必然可以購買到自己所需要的公益服務(wù)。二是認(rèn)為市場機制可以替代社會福利。即只要有需求或消費者群體存在，市場機制便會自動地產(chǎn)生供給沖動，這種基于需求創(chuàng)造的市場供給才是最符合效率原則的。這種看法的片面之處，是未看到社會福利事業(yè)的公益性與普惠性，而市場機制在公益領(lǐng)域往往存在著失靈現(xiàn)象，沒有政府的主導(dǎo)，市場不可能自動提供這些福利供給。例如，在離退休人口中，就有相當(dāng)一部分老年人并不缺經(jīng)濟來源，但缺乏應(yīng)有的養(yǎng)老服務(wù)，入住養(yǎng)老院更成為一些高齡老年人與失能、半失能老年人的巨大難題，現(xiàn)實生活中一些擁有較高退休金或養(yǎng)老金收入的老年人因老年服務(wù)供給不足而陷入生活質(zhì)量持續(xù)下降的困局，表明了社會福利絕非市場機制可以替代的。正因為貨幣化保障的不足與市場機制的失靈，即使在奉行個人自由至上和市場機制作用發(fā)揮到了極致的美國，其社會福利事業(yè)也充斥著政府干預(yù)的影子，福利國家更是無一例外地由政府主導(dǎo)著社會福利的供給。在中國香港地區(qū)，筆者多次調(diào)研過的一些養(yǎng)老院、殘疾人庇護所、幼兒中心等等，名義上是民間慈善機構(gòu)，實際上主要依靠政府福利撥款支撐，政府主導(dǎo)的社會福利與民間慈善公益事業(yè)完全融為一體。從國外及中國港、澳、臺地區(qū)的實踐，可以發(fā)現(xiàn)，社會福利制度可以利用市場機制與社會機制等，卻無法由市場機制、社會機制和其他社會保障制度所替代。
■國外模式優(yōu)勢論
有人認(rèn)為只有西方國家的社會福利制度才是完美的制度安排，從而偏重于社會福利事業(yè)去家庭化、機構(gòu)化，如主張仿效歐美國家機構(gòu)化養(yǎng)老的，主張借鑒美國兒童社會監(jiān)管模式的，不一而足。這種觀念反映到具體的政策實踐中，就是過分關(guān)注機構(gòu)化而忽略了家庭與社區(qū)及其他傳統(tǒng)的福利供給途徑。例如，在老年服務(wù)體系建設(shè)方面，上海市提出了建成“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局的目標(biāo)，北京市提出了建成“9064”養(yǎng)老服務(wù)格局的目標(biāo)，但仔細(xì)分析相關(guān)政策條文，就可以發(fā)現(xiàn)其主要是針對機構(gòu)養(yǎng)老的，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)缺乏力度，90%居家自理養(yǎng)老的老年人更無具體的政策支持。事實上，西方的機構(gòu)養(yǎng)老有其深厚的文化背景，即使如此，歐美國家的老年人也并非喜歡入住養(yǎng)老機構(gòu)，而是大多在高齡、失能或半失能狀態(tài)下選擇入住養(yǎng)老院，近幾年在歐洲一些國家出現(xiàn)社會福利去機構(gòu)化的傾向，表明社會福利模式不僅要植根國情，而且要與時俱進地發(fā)展。
推進中國社會福利事業(yè)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)矯治“福利恐懼癥”及一切對社會福利事業(yè)的誤解，通過發(fā)達(dá)的社會福利網(wǎng)絡(luò)來確保民生質(zhì)量不斷得到改善，必須盡快強化政府主導(dǎo)社會福利事務(wù)的責(zé)任，盡可能地調(diào)動社會各界的力量，全面回應(yīng)城鄉(xiāng)居民的社會福利訴求，朝著中國特色的福利社會穩(wěn)步邁進。
