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日期：2013-10-21 來源：中國青年報
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今年10月13日是第一個國家法定的老年節(jié)。這天，家住北京市海淀區(qū)北下關(guān)街道雙榆樹南里二區(qū)82歲的張淑蘭老人，在家接受了一次免費(fèi)的按摩服務(wù)。為她提供上門服務(wù)的，是北京慈愛嘉養(yǎng)老服務(wù)有限公司（以下簡稱“慈愛嘉”）。
慈愛嘉在南里二區(qū)開展的這類服務(wù)是北京市首個社會化居家養(yǎng)老試點(diǎn)。今年5月2日，北京市海淀區(qū)的相關(guān)部門與慈愛嘉正式啟動了“社區(qū)養(yǎng)老助殘服務(wù)體制創(chuàng)新試點(diǎn)”合作項目，試圖探索建立一套更為完善的政府購買居家養(yǎng)老體制。
我國老齡化進(jìn)程正以前所未有的速度推進(jìn)，今年年底，老年人口總量將突破兩億人，其中80歲以上的高齡老年人口將達(dá)2300萬人，失能半失能老年人口將達(dá)3750萬人。
2010年，基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃躋身“十二五”規(guī)劃，一些地方政府提出“9073”或“9064”的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)，倡導(dǎo)90%的老人居家養(yǎng)老，7%或6%的老人在社區(qū)日間照料所等機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，3%或4%的老人在養(yǎng)老院、護(hù)理院等機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。
今年9月13日，國務(wù)院公布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（以下簡稱“35號文”），這是迄今為止首次以國務(wù)院名義下發(fā)的關(guān)于建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的文件，提出到2020年，我國要全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。
打破政府界限，整合社會資源
北京市海淀區(qū)民政局副局長李杰介紹說，到“十二五”末期，全區(qū)戶籍人口中，老年人口將達(dá)46萬人，但海淀區(qū)每百名老人只擁有2.8張養(yǎng)老床位，遠(yuǎn)低于全市3.8張的標(biāo)準(zhǔn)，要追上全市標(biāo)準(zhǔn)，未來3年全區(qū)要完成9600張床位的建設(shè)，這對于土地資源緊張的海淀區(qū)難度不小，因此啟動了南二社區(qū)的社會化居家養(yǎng)老試點(diǎn)。
在這項政企合作的試點(diǎn)中，場地由北下關(guān)街道提供；康復(fù)器材由區(qū)殘聯(lián)提供；區(qū)民政局進(jìn)行政策指導(dǎo)，同時為部分失能、困難老人出資購買服務(wù)；區(qū)衛(wèi)生局提供社區(qū)醫(yī)院、家庭醫(yī)生服務(wù)；雙榆樹南里二區(qū)居委會負(fù)責(zé)社區(qū)宣傳和監(jiān)督；慈愛嘉負(fù)責(zé)專業(yè)化管理和服務(wù)。
按照李杰的說法，“合作創(chuàng)新模式打破了政府部門界限，把來自民政、殘聯(lián)、衛(wèi)生、街道辦事處及居委會的資源聚集在服務(wù)中心內(nèi)，避免交叉管理和重復(fù)建設(shè)，節(jié)約了大量的社會資源。企業(yè)按市場競爭機(jī)制經(jīng)營，自負(fù)盈虧。”
在民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長詹成付看來，此種“公建民營”模式節(jié)省了提供養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)的房屋租金，因而慈愛嘉對外定價不會包含租金成本，一定程度上降低了養(yǎng)老服務(wù)的價格。
慈愛嘉有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴中國青年報記者，在社區(qū)居住的老人可以享受的免費(fèi)服務(wù)有，健康咨詢、使用康復(fù)器材和多參數(shù)生命體征檢測儀。收費(fèi)項目有保健按摩、日間托老、助浴洗浴、24小時老人緊急情況處理等。很多老人行動不便，到了冬天洗澡就是大問題，現(xiàn)在，中心就為老人們提供助浴服務(wù)，費(fèi)用老人完全可以負(fù)擔(dān)。
在服務(wù)站以外，慈愛嘉還為社區(qū)老人提供了一些收費(fèi)項目：家庭護(hù)士、康復(fù)鍛煉、個人護(hù)理、就醫(yī)服務(wù)等。另外，作為試點(diǎn)，海淀區(qū)民政局為南二及周邊小區(qū)50位老人分別購買了每人200元的服務(wù)，200元可以享受一次入戶評估，一次護(hù)士尋訪，4次入戶服務(wù)。
據(jù)了解，目前海淀區(qū)政府正在草擬政府購買服務(wù)計劃，為高齡，低保，失能、半失能老人購買服務(wù)。這位負(fù)責(zé)人表示，在西方發(fā)達(dá)國家，政府也會購買養(yǎng)老服務(wù)，同樣也是只滿足最基本的需求，所以政府購買服務(wù)主要滿足部分困難的老年人最基本的照護(hù)需求。
據(jù)了解，慈愛嘉目前參與居家養(yǎng)老社會化試點(diǎn)基本可以保證收支持平，“養(yǎng)老行業(yè)本身就是微利行業(yè)，還需要承擔(dān)很大的風(fēng)險與一定的社會責(zé)任。但是良性的、企業(yè)化的運(yùn)行才能保證持續(xù)性、保證不斷地吸收專業(yè)技術(shù)人員加入，為老年人提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)。越來越多的居民了解到居家養(yǎng)老的概念和作用，加上政府的大力宣傳，我們能感覺到客戶量的快速增長。”
脆弱的支付體系如何應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)需求
有了提供居家養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)，老人是否有能力去購買呢？
李杰認(rèn)為，目前的社區(qū)、土地空間對于居家養(yǎng)老支持不足，社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重不足，目前北京市只有海淀區(qū)和順義區(qū)給予了財政支持，雖然我國的基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險給予了老年人基本生活和醫(yī)療的保障，但對于一些失能、半失能老人來說，購買長期照護(hù)服務(wù)的費(fèi)用確實(shí)是個問題。
李杰提供了這樣一組數(shù)字：截至2013年7月，在海淀區(qū)領(lǐng)取養(yǎng)老金的228677人中，每月1500元至2999元的占了大半，有151112人，80歲以上老年人平均退休金為3157元。
根據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，到2012年年底，企業(yè)退休人員全國平均月養(yǎng)老金水平不過1900元。隨著近兩年來勞動力成本的快速上升，老人支付能力的缺口顯而易見。
事實(shí)上，為了應(yīng)對長期照護(hù)所需的龐大開支，不少國家都建立了長期照護(hù)保險制度。被保險人從年輕時開始繳納，在年老生病后，由護(hù)理保險來支付費(fèi)用。如德國在1995年，即將護(hù)理保險作為基本社會保險的一部分，強(qiáng)制繳納。美國的健康保險市場上，長期護(hù)理保險也是最為重要的產(chǎn)品之一。日本、韓國則在其社會保險和商業(yè)保險領(lǐng)域都大力發(fā)展護(hù)理保險，分擔(dān)老人的支付壓力。而在中國的基本養(yǎng)老保險才初成體系之時，護(hù)理保險僅僅還在各地政策的“探索建立”階段。
中國老齡科學(xué)研究中心副主任黨俊武多年來一直呼吁建立長期照護(hù)保險。他認(rèn)為，“這是我國建立養(yǎng)老服務(wù)體系中最最重要的。”
此次35號文也暫不涉及這方面的內(nèi)容。據(jù)了解，對于護(hù)理保險各部門已有過討論，但分歧較大。民政部、老齡委等部門支持在社會保險中設(shè)立長期護(hù)理保險；但人社部、財政部對此則非常謹(jǐn)慎。當(dāng)前已有的5個險種，增加社會保險險種究竟會帶來什么樣的影響，暫無更進(jìn)一步的評估和研究。鼓勵地方探索，鼓勵商業(yè)保險公司探索，仍是第一步。
政府補(bǔ)貼補(bǔ)人頭，還是補(bǔ)機(jī)構(gòu)
對弱勢老人的補(bǔ)貼是民政部門近年來的工作方向。
據(jù)介紹，除了要求各地繼續(xù)完善對孤老優(yōu)撫對象、城鎮(zhèn)“三無”、農(nóng)村五保的供養(yǎng)制度，民政部亦在推動建立80周歲以上低收入老年人的高齡補(bǔ)貼制度，鼓勵有條件的地區(qū)擴(kuò)大補(bǔ)貼覆蓋面，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。此外，也要求各地逐步建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，支持經(jīng)濟(jì)困難的老年人購買社會養(yǎng)老服務(wù)，對生活長期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人，根據(jù)其失能程度等情況給予護(hù)理補(bǔ)貼。
全國已有18個省份建立了高齡老年人補(bǔ)貼制度，22個省份建立了養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。各地養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼采取的模式大致相同。地方政府前期投入大量資金建立起社區(qū)的信息平臺，包括養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的諸多商家入駐。老人有需求后，撥打信息平臺電話，信息平臺的運(yùn)營者根據(jù)具體要求安排服務(wù)商的服務(wù)人員上門服務(wù)，老人以養(yǎng)老券支付，商家再向政府部門兌換。
究竟哪些老人可以獲得此種補(bǔ)貼，各地的標(biāo)準(zhǔn)略有不同。但基本上還是以民政部門掌握信息數(shù)據(jù)的傳統(tǒng)分類為主，如城市“三無”、低保老人、優(yōu)撫對象、勞模、殘疾人等。
除了此類直接“補(bǔ)人頭”的補(bǔ)貼，各地民政部門另一類補(bǔ)貼模式，則是“補(bǔ)機(jī)構(gòu)”。除了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)繼續(xù)享受在硬件、人力上的補(bǔ)助，為了吸引民間資本的進(jìn)入，“公辦民營”作為近兩年來政府大力推廣的模式，也在逐步落地。其具體的做法是，政府投資硬件建設(shè)，以低于市場價格承包或委托給民間機(jī)構(gòu)運(yùn)營，將此間差價補(bǔ)貼給民營養(yǎng)老院。此外，一些地方還有養(yǎng)老院的一次性建設(shè)補(bǔ)貼、床位補(bǔ)貼等項目。
不過，這些享有政府補(bǔ)貼的養(yǎng)老院，究竟哪些老人可以低價入住，同樣缺乏精細(xì)化的評估定位。
“現(xiàn)在有3600萬失能老人，我們知道有這么一個總量，但是具體到個人，人在哪里？”在北京師范大學(xué)中國公益研究院養(yǎng)老研究中心主任王帥看來，首先要做的是找到有需求的老人，對他們的需求進(jìn)行評估，方能進(jìn)行大規(guī)模的補(bǔ)貼。王帥介紹，日本就有非常詳細(xì)的評估體系，同樣是70歲的老人，健康程度、經(jīng)濟(jì)條件不一樣，收到的護(hù)理補(bǔ)貼就不一樣。自理程度在哪個級別可以享受居家養(yǎng)老的補(bǔ)助，而到了哪個級別就需要轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老院實(shí)行全程監(jiān)護(hù)，要有一個完整的體系。
為了提高評估的效率，美國的養(yǎng)老補(bǔ)貼工作，事實(shí)上也是交給第三方來做。例如，政府給低收入老人劃線，收入低于多少，可享受養(yǎng)老券；而養(yǎng)老券必須是在老人接受了機(jī)構(gòu)服務(wù)后才能兌現(xiàn)。機(jī)構(gòu)要為哪些老人服務(wù)，不是根據(jù)老人的經(jīng)濟(jì)能力，而是健康狀況的實(shí)際需要來決定，這項評估工作則是由機(jī)構(gòu)的醫(yī)生、社工、理療師等專業(yè)人士一同完成。此間，政府要做的工作，便是制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。
據(jù)記者了解，北京市每月給80歲以上的戶籍老人發(fā)放的每人100元養(yǎng)老助殘券，本意是讓老人們購買居家養(yǎng)老服務(wù)，一年要花大概5億元，90%多都是在餐飲上，“老人拿著券買糕點(diǎn)、包子，并沒有購買服務(wù)。”
不少業(yè)內(nèi)人士指出，當(dāng)前地方政府補(bǔ)貼的對象，盡管收入較低，但當(dāng)中相當(dāng)大一部分老人身體健康，并不需要真正意義上的照料服務(wù)。
8月1日，民政部下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)評估工作的指導(dǎo)意見》，鼓勵基層政府聯(lián)合專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會組織對社區(qū)內(nèi)的老人需求進(jìn)行評估、定級，作為落實(shí)各項補(bǔ)貼、設(shè)計服務(wù)項目、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)立項等的依據(jù)。據(jù)了解，直到明年年中，這都將是民政部的重點(diǎn)工作之一。
“硬件建設(shè)通常是最容易達(dá)到的，達(dá)到之后你怎么通過服務(wù)把它們激活？”王帥說，由于多年來養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的欠賬，為了達(dá)到“十二五”規(guī)劃中有關(guān)床位、社區(qū)中心的硬性指標(biāo)，目前各地政府的重點(diǎn)工作都在硬件建設(shè)上。硬件建好后，制定精準(zhǔn)、高效的補(bǔ)貼政策，將是中國養(yǎng)老服務(wù)體系更為關(guān)鍵的下一步。
