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中國發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策建議
日期：2014-01-15 來源：學(xué)習(xí)時報
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養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是隨著人口老齡化而發(fā)展起來的一個新興產(chǎn)業(yè)。國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定了深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的任務(wù)措施。會議指出，到2020年全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)體系。針對目前養(yǎng)老領(lǐng)域存在的問題，將從融資、用地、稅收、人才等四方面引導(dǎo)和扶持民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。本文就發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提出以下政策建議。
第一，明確政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的職能定位。政府的主要職能是：其一，提供制度保障。我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的法律法規(guī)體系不健全，除了《老年人權(quán)益保障法》外，與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)有關(guān)的法條基本上分散于不同的法律法規(guī)中，缺乏全國性的專門用于規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的單項行政法規(guī)，主要依靠部門規(guī)章、地方規(guī)章和規(guī)范性文件指導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。因此，政府要大力推進(jìn)法制化建設(shè)，把養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)納入法制化軌道。建立政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門配合、社會參與的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展管理體制和工作機(jī)制等。其二，政策優(yōu)惠，推動社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。養(yǎng)老是高投入的事業(yè)，僅靠政府投入遠(yuǎn)不能滿足需求，需要社會的支持和民間資本的參與。政府應(yīng)在政策上有大的突破，通過給予民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)稅收上的優(yōu)惠、床位補(bǔ)貼等方式進(jìn)行扶持，鼓勵民間資本介入養(yǎng)老事業(yè)，進(jìn)而形成民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。其三，財政資助。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會化，并不意味著政府可以減少對社會福利事業(yè)的投入責(zé)任，相反，政府的投入還要隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展不斷增加。政府資助養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，其實質(zhì)是對社會福利資源的合理配置，其原則是向老年人中最為貧困或最需要的人群傾斜。政府要厘清職責(zé)，對弱勢群體的養(yǎng)老，要責(zé)無旁貸地托底管好；對應(yīng)該社會化、市場化的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，則要制定政策，降低準(zhǔn)入門檻，吸引民間資本，激活社會化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其四，示范推動。我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)投資和運營主體多元，包括養(yǎng)老院、敬老院、福利院、老年公寓、托老所和老年康復(fù)醫(yī)院等多種形式，在服務(wù)功能、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)內(nèi)容上差別很大。特別是目前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)還處在快速發(fā)展，數(shù)量擴(kuò)張階段，養(yǎng)老服務(wù)制度規(guī)范相對滯后。因此，采取示范的辦法，是政府推動養(yǎng)老服務(wù)行之有效的手段。其五，監(jiān)督管理。政府的監(jiān)督管理職能主要體現(xiàn)在，一方面對加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)政策執(zhí)行檢查，確保養(yǎng)老服務(wù)政策的落實。另一方面對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。
第二，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)走社會化道路。社會化不等于市場化，現(xiàn)階段在強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老首先是個人義務(wù)，然后才是國家和社會責(zé)任的同時，應(yīng)明確各級政府始終是社會養(yǎng)老的主導(dǎo)者和組織者。一是按照“以人為本、為民解困”的服務(wù)理念，完善法律法規(guī)、制定發(fā)展規(guī)劃、強(qiáng)化政策措施，為養(yǎng)老福利事業(yè)社會化發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，為養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)和經(jīng)營提供力所能及的經(jīng)費支持，特別是要發(fā)揮好政府資金的導(dǎo)向和杠桿作用。在繼續(xù)完善社會養(yǎng)老保險，發(fā)展商業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險的同時，推動建立和完善政府補(bǔ)貼制度。三是利用現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人力、物力資源，加大研究力度，積累成功經(jīng)驗，為社會辦福利機(jī)構(gòu)提供示范指導(dǎo)。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)上，要以需求為導(dǎo)向，科學(xué)規(guī)劃，合理布局。政府主要保基本養(yǎng)老服務(wù)，非基本的養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)交給社會和市場，要對盈利和非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實行有差別的優(yōu)惠政策，以滿足多層次、個性化的需求。
第三，鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。其一，拓展社會融資渠道。加大金融對養(yǎng)老服務(wù)的支持力度，增加養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)項目信貸投入，適當(dāng)放寬貸款條件，盡量降低擔(dān)保條件，并提供優(yōu)惠利率；對于規(guī)模大、前景好、市場急需的養(yǎng)老服務(wù)項目，給予必要的貸款貼息補(bǔ)助；支持建立養(yǎng)老設(shè)施投資基金的募集機(jī)制，解決資本流動性問題。其二，落實稅費優(yōu)惠政策。對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的育養(yǎng)服務(wù)免征營業(yè)稅；對非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收入免征企業(yè)所得稅；社會力量投資興辦的福利性、非營利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地，暫免征收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；落實個人和企事業(yè)單位向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行慈善捐贈的稅收優(yōu)惠政策。各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實現(xiàn)與居民用電、用水、用氣、用熱同價。其三，保障土地供應(yīng)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按法律規(guī)定應(yīng)采用劃撥方式供地的，劃撥供地；應(yīng)采用有償方式供地的，在地價上給予優(yōu)惠；屬于出讓土地的，土地出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)能否參照工業(yè)用地出讓。其四，提高醫(yī)療服務(wù)資質(zhì)。鼓勵在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)院、門診等醫(yī)療機(jī)構(gòu)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)審查合格后，要納入城鎮(zhèn)職工（居民）基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點范圍。
第四，養(yǎng)老方式應(yīng)走多元化道路。相對于集中的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，居家養(yǎng)老目前仍然是主要方式，這與老年人比較節(jié)省、思想比較傳統(tǒng)等因素有關(guān)。在進(jìn)一步加大對集中式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入的基礎(chǔ)上，應(yīng)探索介于居家養(yǎng)老、集中養(yǎng)老之間的半開放式養(yǎng)老方式。有條件的社區(qū)辦社區(qū)托老所、“日托班”，成立老年人餐飲配送中心、發(fā)放養(yǎng)老消費券等。上海一些社區(qū)已開展類似的養(yǎng)老服務(wù)，很受歡迎。政府要把小區(qū)養(yǎng)老院的建設(shè)與配套幼兒園的建設(shè)放在同等重要的位置，應(yīng)規(guī)定沒有這樣的配套設(shè)施，小區(qū)綜合驗收就不予通過。老的社區(qū)要盡量創(chuàng)造條件，為社區(qū)內(nèi)的老年人做一定的養(yǎng)老服務(wù)工作。居家養(yǎng)老服務(wù)要以經(jīng)濟(jì)困難老人、獨居、空巢老人為重點，以日托照顧和上門服務(wù)為主要方式，為其提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、助餐等服務(wù)。鼓勵各類社會服務(wù)企業(yè)和中介組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。依托社區(qū)服務(wù)信息平臺，在社區(qū)普遍建立養(yǎng)老服務(wù)熱線、緊急救援系統(tǒng)、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。
第五，養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)走專業(yè)化發(fā)展道路。滿足老年人多方面需求的關(guān)鍵就是要有一支能提供全方位高質(zhì)量服務(wù)的專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)隊伍。第一，要大力培養(yǎng)從事養(yǎng)老服務(wù)工作的專業(yè)人才。要大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)教育事業(yè)，選擇若干有實力的高校社會工作系或社會學(xué)系，積極試點養(yǎng)老服務(wù)碩士生、博士生的培養(yǎng)工作。第二，加強(qiáng)老年服務(wù)工作者的培訓(xùn)力度。推進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展，必須培養(yǎng)和造就一大批適合養(yǎng)老服務(wù)工作的服務(wù)人員。第三，建立養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的資格認(rèn)證制度。第四，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，提升規(guī)范化水平。要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。制定和完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)資質(zhì)、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)設(shè)施等標(biāo)準(zhǔn)。還要加快信息化建設(shè)。依托現(xiàn)代技術(shù)手段，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)，探索建立沒有圍墻的敬老院。
第六，推動養(yǎng)老服務(wù)體系的創(chuàng)新與完善。養(yǎng)老服務(wù)是福利性的公共服務(wù)，它始終不能丟掉公益性和福利性的特點。要建立完善的社會保障制度從根本上解決老人生活保障問題，有了制度保障以后，還要在服務(wù)的質(zhì)和量上求提高、求發(fā)展。推行公共服務(wù)市場化是解決以上問題的有效途徑，具體措施如采用合同制將市場機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域；將公共服務(wù)承包給私人部門，可以提高服務(wù)的專業(yè)化水平；推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的民營化改革等。將政府的財政優(yōu)勢與市場化的管理運作相結(jié)合，大力推行“公建民營”，即政府補(bǔ)貼機(jī)構(gòu)硬件，交由民間機(jī)構(gòu)市場化運營。此方式在國際上已被廣泛運用。公建民營包含兩層含義：對于新建的養(yǎng)老院，要通過招投標(biāo)的方式，引入民間機(jī)構(gòu)；已有的公辦養(yǎng)老院，則要繼續(xù)進(jìn)行事業(yè)單位改革，推進(jìn)法人治理。最終公辦養(yǎng)老院的運營者都應(yīng)是非行政化的獨立主體。通過市場競爭，各運營機(jī)構(gòu)可以形成管理品牌，并實現(xiàn)一定資本積累，也可以進(jìn)而購買自己的資產(chǎn)，轉(zhuǎn)型為民辦公助的機(jī)構(gòu)。至于高端養(yǎng)老市場，則由民辦民營的機(jī)構(gòu)充分競爭，提供更高檔次的服務(wù)。同時吸引外資進(jìn)入中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，以提高管理經(jīng)營水平。德國最大的社會服務(wù)企業(yè)奧古斯汀集團(tuán)已經(jīng)在北京、上海等地投資中國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。上海閔行區(qū)通過公共政策扶持、市場化運作方式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展以下三種業(yè)態(tài)，一是持有型養(yǎng)老社區(qū)。主要分布在專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)功能缺失的地區(qū)，結(jié)合周邊醫(yī)院、交通便利等優(yōu)勢，建設(shè)由投資企業(yè)長期持有、純養(yǎng)老性質(zhì)的項目。二是混合型養(yǎng)老社區(qū)。主要分布在城市化進(jìn)程中的地區(qū)，建設(shè)部分可以出售產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老公寓、部分必須長期持有的養(yǎng)老和護(hù)理等配套設(shè)施，租售結(jié)合，以售養(yǎng)租。三是嵌入型養(yǎng)老護(hù)理中心。主要分布在城市化地區(qū)，這類地區(qū)新增土地已不太可能。計劃通過部分工業(yè)用地轉(zhuǎn)型或工業(yè)廠房改造，因地制宜地發(fā)展嵌入型養(yǎng)老護(hù)理中心。近期將重點推進(jìn)5至8個養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)，最終形成8000到10000套有特色功能的養(yǎng)老床位，力爭于2015年部分投入使用。
總之，根據(jù)我國老齡化現(xiàn)狀，借鑒國外養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，當(dāng)前要加快建立健全以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)照料為補(bǔ)充，資金保障和服務(wù)保障相結(jié)合，政府主導(dǎo)、社會參與的養(yǎng)老服務(wù)體系。
