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日期：2014-06-18 來源：瞭望
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老齡事業(yè)的發(fā)展必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，既要發(fā)展又要養(yǎng)老，發(fā)展是解決養(yǎng)老問題的“總鑰匙
“人老了還能有什么盼頭呀，瞎過唄!”《瞭望》新聞周刊記者近期在北京、上海、廣東、湖南、陜西等地的基層調(diào)研中，看到很多老年人過著幸福多彩的晚年生活，但同時(shí)也目睹了一些老年人晚景凄涼，他們無奈的話語令人聞之心酸。
隨著中國人口老齡化程度的不斷加深，養(yǎng)老日益成為民生難點(diǎn)和重點(diǎn)。本刊記者調(diào)研了解到，2013年國務(wù)院35號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》出臺(tái)以來，地方政府陸續(xù)出臺(tái)加快養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施細(xì)則，對(duì)養(yǎng)老的財(cái)政投入持續(xù)增長，養(yǎng)老保障成為重大民生工程。
在政府和企業(yè)的積極推進(jìn)下，從城市到農(nóng)村，從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老到社區(qū)居家養(yǎng)老，從高收入老人到貧困老人，從健康老人到失能失智老人——廣覆蓋、多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系正初步形成。
然而，“現(xiàn)實(shí)供給”與老年人急劇增長的養(yǎng)老服務(wù)需求之間仍然存在較大差距。特別是，“未富卻加速變老”的養(yǎng)老困境使得各種矛盾交織在一起，空巢老人、失能老人、失獨(dú)老人等人群的養(yǎng)老問題，更是亟須破解的民生之艱。
未富先老矛盾交織
與養(yǎng)老困境交織在一起的社會(huì)矛盾，首先體現(xiàn)為老人支付能力弱，貧困、疾病、失能風(fēng)險(xiǎn)疊加。人力資源和社會(huì)保障部的數(shù)據(jù)顯示，目前中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金月人均僅為81元。此外，老年人財(cái)產(chǎn)性收入少，就業(yè)參與率低，使得老年人尋求養(yǎng)老服務(wù)時(shí)“囊中羞澀”，對(duì)于一些收費(fèi)很低的服務(wù)項(xiàng)目也往往無力承擔(dān)。
貧困往往伴隨著疾病和失能，特別是真正需要機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的高齡老人、失能老人，面對(duì)病痛時(shí)常有三大“無助”：急病突發(fā)無人知曉、慢性疾病無人照料、醫(yī)療費(fèi)用過高無法承擔(dān)。記者在基層農(nóng)村采訪中多次聽到這樣的故事：有的老人身患重疾后，無力支付巨額的醫(yī)療費(fèi)用，又不愿拖累子女，最后選擇以自殺的方式結(jié)束生命。
其次，財(cái)政投入缺口大，養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求長期存在。發(fā)達(dá)國家一般在人均GDP為5000至10000美元時(shí)進(jìn)入老齡化社會(huì)，而中國1999年進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)人均GDP不到1000美元。“未富先老”使得中國面臨著養(yǎng)老金缺口大、養(yǎng)老投入財(cái)力不足等問題。有專家認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)總量供不應(yīng)求的矛盾將長期存在，要完成千人床位率等目標(biāo)可以說是任務(wù)繁重。
北京師范大學(xué)中國公益研究院課題組的報(bào)告稱，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加上基本的失能護(hù)理補(bǔ)貼、護(hù)理員培訓(xùn)補(bǔ)貼等測(cè)算，各級(jí)政府每年需要投入1000億元以上，才能較快提升我國養(yǎng)老服務(wù)水平。目前政府養(yǎng)老投入僅在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口補(bǔ)貼一項(xiàng)，每年就接近3000億元，而用于養(yǎng)老服務(wù)的投入則主要還限于設(shè)施建設(shè)，每年僅幾十億元。
其三，養(yǎng)老需求多元化，發(fā)展中的新問題不斷涌現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，老年人的需求正趨于多元化，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)水平的要求也越來越高。現(xiàn)實(shí)的情況是，我國養(yǎng)老服務(wù)體系的框架仍然是以基本生活保障為主，醫(yī)療護(hù)理缺失，精神慰藉幾乎是空白。對(duì)于老年人的精神文化、心理咨詢、社會(huì)活動(dòng)、自我實(shí)現(xiàn)等高層次需求，當(dāng)前較低水平的養(yǎng)老服務(wù)還難以滿足。
全國老齡辦常務(wù)副主任陳傳書認(rèn)為，中國是發(fā)展中的人口大國，今后20年每年將新增1000萬老人，將來4億人的養(yǎng)老保障將成為越來越嚴(yán)重的問題。老齡事業(yè)的發(fā)展必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，既要發(fā)展又要養(yǎng)老，發(fā)展是解決養(yǎng)老問題的“總鑰匙”。
采訪中，業(yè)內(nèi)專家對(duì)于破解“老有所依”的民生之艱提出了很多建議，其中有三條措施反映比較集中，且具有可行性。一是調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼方式，多接收失能老人;二是突破養(yǎng)老用地瓶頸，滿足老人近家養(yǎng)老需求;三是全面調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，為老人提供更多服務(wù)。
調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼方式
前些年，全國多個(gè)省份都出臺(tái)了財(cái)政補(bǔ)貼政策，對(duì)養(yǎng)老床位進(jìn)行補(bǔ)貼(簡稱“補(bǔ)床頭”)，其中上海每張床位建設(shè)的貼補(bǔ)額在10萬元以上，中西部地區(qū)較少，也都在幾千元左右。
這種補(bǔ)貼是針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給方進(jìn)行的，它一方面提高了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性，有力地促進(jìn)了各地養(yǎng)老床位的建設(shè)。另一方面，由于各地政府都盯著養(yǎng)老床位數(shù)的增長，對(duì)于養(yǎng)老床位的類別沒有根據(jù)老人的具體需求進(jìn)行規(guī)劃，任由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)偏向于接收服務(wù)比較容易的健康老人的情況下，護(hù)理型床位占比太少，失能老人的需求嚴(yán)重得不到滿足。
人民大學(xué)社會(huì)學(xué)教授杜鵬建議，目前急需要調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼方式，從對(duì)服務(wù)供給方補(bǔ)貼改為對(duì)服務(wù)需求方補(bǔ)貼，即根據(jù)入住老人尤其是失能老人的數(shù)量來對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼(簡稱“補(bǔ)人頭”)。這樣既可以繼續(xù)鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多建床位，還可以刺激它們改善設(shè)施，多建護(hù)理型床位，提高服務(wù)水平，盡量多入住失能老人。本文來源：瞭望觀察網(wǎng)
專家的建議得到很多基層官員的認(rèn)同。北京市民政局副局長李紅兵對(duì)記者說，雖然北京現(xiàn)在還是“補(bǔ)床頭”，但是“補(bǔ)人頭”將會(huì)是政府最終選擇的補(bǔ)貼方式。
西安市民政局社會(huì)福利與社會(huì)事務(wù)處處長張執(zhí)兵告訴記者，西安從去年開始已率先在全國“補(bǔ)人頭”，養(yǎng)老院每入住一位全失能老人補(bǔ)90元、半失能老人補(bǔ)70元、自理老人補(bǔ)50元。不過，由于補(bǔ)貼資金少、沒有拉開差距，加上“補(bǔ)床頭”的政策仍然執(zhí)行，西安目前“補(bǔ)人頭”的措施更多是體現(xiàn)政府的政策導(dǎo)向，起的實(shí)際作用有限，今后將會(huì)逐步完善。
突破養(yǎng)老用地瓶頸
養(yǎng)老用地供給，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映最集中的問題之一。本刊記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該問題并不是地方政府不供給養(yǎng)老用地，而是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法拿到與養(yǎng)老服務(wù)需求相匹配的土地?，F(xiàn)在要建一個(gè)養(yǎng)老院，在郊區(qū)、在農(nóng)村的地相對(duì)都好拿，但要在城區(qū)拿地就非常困難，數(shù)量既少、價(jià)格又高。而老人在城區(qū)的密度最大，加上一般人喜歡就近養(yǎng)老，希望養(yǎng)老院離自己家不遠(yuǎn)，這就與目前養(yǎng)老用地的分布產(chǎn)生了巨大矛盾。
這種矛盾產(chǎn)生的直接后果就是城區(qū)、郊區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)之間的供需極不平衡。如北京，由于城區(qū)拿地難，三分之二的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建在郊區(qū)，造成了北京城里的養(yǎng)老院一床難求，郊區(qū)養(yǎng)老院的床位卻大量閑置。這給想入住養(yǎng)老院的老人帶來了很大困難，很多擠不進(jìn)城區(qū)養(yǎng)老院的，只能到郊區(qū)養(yǎng)老院入住，不僅讓老人住在一個(gè)偏遠(yuǎn)的陌生環(huán)境里，而且給家人也帶來了很大不便。
目前，很多省份都出臺(tái)了政策保障養(yǎng)老用地的供給，但是絕大多數(shù)都沒有規(guī)劃養(yǎng)老用地的分布。陜西省社科院副院長石英建議，這些省份需進(jìn)一步改進(jìn)政策，根據(jù)養(yǎng)老需求來規(guī)劃養(yǎng)老用地，然而把這些土地政策性地讓渡給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，同時(shí)建立責(zé)任追究制度，對(duì)改變養(yǎng)老用地性質(zhì)的加以嚴(yán)懲。
現(xiàn)在，深圳已在全國率先采取了這方面的措施。深圳市民政局副局長何伊莎對(duì)記者說：“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要滿足老人的養(yǎng)老需求，沒有土地保障就是空話。我們專門成立了市領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合國土部門，規(guī)劃土地給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。”
目前，深圳市根據(jù)老人就近養(yǎng)老的需求，規(guī)劃的養(yǎng)老用地都盡量臨近居住社區(qū)。對(duì)社會(huì)投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，深圳市在供應(yīng)方式上將采取協(xié)議出讓免地價(jià)、產(chǎn)權(quán)歸政府的方式供地，一舉打破以往養(yǎng)老用地的政策障礙。
調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量
自民政部提出社會(huì)力量可以成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主角后，各地社會(huì)力量參與養(yǎng)老的力度大大增加。不過，記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少省份把社會(huì)力量片面理解成了社會(huì)組織，一些社會(huì)組織發(fā)展不充分的中西部地區(qū)，因此覺得自己在這方面難有作為。
這種對(duì)社會(huì)力量的片面認(rèn)識(shí)，大大影響了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。我國社會(huì)組織多是從上世紀(jì)末才開始發(fā)展起來的，數(shù)量少、力量弱、在全國分布極不均衡，單靠這些社會(huì)組織成為各地養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主角，目前是不太可能的。即使要孵化培育，也需要很長一段時(shí)間。
上海社科院教授左學(xué)金建議，各地應(yīng)正確認(rèn)識(shí)社會(huì)力量，得把社會(huì)力量視為除政府外的所有力量，包括社會(huì)組織、企業(yè)及居民等。國內(nèi)社會(huì)組織的特點(diǎn)不在于力量大，而在于能提供專業(yè)化的管理。而企業(yè)能提供資金、居民能提供人力，若是把社會(huì)組織、企業(yè)、居民的力量融合起來，那么這樣的社會(huì)力量參與，才會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展起到巨大的推動(dòng)作用。
目前上海在全面調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)上有了一些探索，收到了很好的效果?，F(xiàn)在，上海相當(dāng)一部分養(yǎng)老院、社區(qū)日間照料中心，已由政府分給社會(huì)組織運(yùn)營，并鼓勵(lì)社會(huì)組織之間進(jìn)行競爭，使得這兩塊養(yǎng)老服務(wù)水平大大提高。
同時(shí)，一些地方充分發(fā)揮了社區(qū)居民力量，如上海普陀區(qū)建立了“結(jié)對(duì)關(guān)愛信息數(shù)據(jù)庫”，為每名獨(dú)居老人建資料，形成以鄰居、樓組長、塊長、老齡干部、社會(huì)志愿者為力量的獨(dú)居老人關(guān)愛隊(duì)伍。這些人常到老人的家里走動(dòng)，既可以給老人精神慰藉，又可以防止獨(dú)居老人出事后無人知曉。
此外，上海還非常鼓勵(lì)企業(yè)出錢加入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，不過這些錢并不是簡單地投入，而是與社會(huì)組織、居民的力量結(jié)合在一起。像上海新滬商社區(qū)助老義工隊(duì)，由企業(yè)每年投入上百萬元給社會(huì)組織，在上海20多個(gè)社區(qū)有償招收一批已退休、年齡70歲以下的“小老人”，與社區(qū)“老老人”結(jié)對(duì)子，進(jìn)行義工服務(wù)，為在家里和社區(qū)養(yǎng)老的高齡老人解決了相當(dāng)一部分服務(wù)需求，受到了老人們的歡迎。
