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日期：2015-10-07 來(lái)源：瞭望
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“十三五”是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵時(shí)期。人口變化尤其是人口老齡化趨勢(shì)，不僅影響到各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更關(guān)系到全面建成小康社會(huì)的成敗以及中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。
人口形勢(shì)面臨“未富先老”風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前，我國(guó)正面臨著較為嚴(yán)峻的接近超低生育水平的人口形勢(shì)。自20世紀(jì)90年代初婦女總和生育率低于更替水平以來(lái)，中國(guó)的生育水平持續(xù)穩(wěn)定下降。1996年以后，已經(jīng)長(zhǎng)期處于低于1.5的超低生育狀態(tài)。2014年放開(kāi)單獨(dú)二孩政策后，總和生育率雖然略有回升，但也只是略高于1.5。根據(jù)當(dāng)前的人口形勢(shì)及對(duì)總和生育率的判斷，我國(guó)人口變動(dòng)呈現(xiàn)三方面趨勢(shì)：
總?cè)丝趯⒃?026年左右達(dá)到高峰，規(guī)模在14.13億左右。總?cè)丝谶_(dá)到峰值水平后將不斷下降，2030年為14.09億，2040年降為13.41億，2050年下降為13.00億。
勞動(dòng)年齡人口總量及占比雙雙下降。15～59歲勞動(dòng)年齡人口2015年約為9.25億，2020年為9.12億，2030年降至8.34億，2040年為7.64億，到2050年約為6.51億。勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诘谋壤?015年約為67.26%，2020年降至64.99%，2030年為59.20%，2040年為55.63%，2050年約為50.05%。
老年人口規(guī)模迅速擴(kuò)大，比例快速上升。60歲及以上人口2015年為2.22億，占總?cè)丝诘谋壤秊?6.16%；2020年為2.56億，占18.28%；2030年為3.72億，占26.39%；2040年為4.41億，占32.11%；2050年為4.92億，占37.88%。
以此三方面判斷，中國(guó)人口變化的最大挑戰(zhàn)就是快速老齡化。從國(guó)際比較來(lái)看，中國(guó)人口老齡化不僅速度快，而且“未富先老”特征明顯。
2010年，在人口老齡化程度和人均國(guó)民收入均可收集的161個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，中國(guó)人均國(guó)民收入排名（自高到低）第81位，而60歲及以上老年人口比例則排名（自高到低）高居第55位，65歲及以上老年人口比例的排名居第56位。
世界65歲及以上人口比例需要40年左右的時(shí)間從7%上升至14%，而中國(guó)可能只需要23年左右的時(shí)間。而65歲及以上人口比例從14%到21%，世界需要50年左右的時(shí)間，而中國(guó)則只需11年左右的時(shí)間。
快速老齡化引發(fā)六大挑戰(zhàn)
一是人口老齡化導(dǎo)致傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼。勞動(dòng)力工資上升雖有利于改善民生和縮小收入差距，但企業(yè)人工成本上漲將損害中國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)出口產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而削弱中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力。因此，中國(guó)必須尋找經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力源泉，以適應(yīng)人口變化所帶來(lái)的勞動(dòng)力市場(chǎng)變化的影響。
二是人口老齡化將導(dǎo)致潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降。根據(jù)測(cè)算結(jié)果，受人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的影響，“十三五”期間，中國(guó)潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降到6%～7%。從OECD國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況看，當(dāng)老年撫養(yǎng)比超過(guò)17.5%以后，老年撫養(yǎng)比每升高1個(gè)百分點(diǎn)，人均GDP增速會(huì)下降0.24個(gè)百分點(diǎn)。
三是人口老齡化可能會(huì)加劇通貨緊縮。人口老齡化會(huì)通過(guò)三個(gè)渠道壓低資產(chǎn)價(jià)格，從而形成長(zhǎng)期性的資產(chǎn)價(jià)格下跌、債務(wù)累積和通貨緊縮效應(yīng)，導(dǎo)致總需求小于潛在產(chǎn)出水平。而且容易造成通縮預(yù)期，低迷的資產(chǎn)價(jià)格和持續(xù)的產(chǎn)出缺口會(huì)將經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的通脹預(yù)期扭轉(zhuǎn)為通縮預(yù)期，從而進(jìn)一步維持了通縮的現(xiàn)狀。
四是人口老齡化將帶來(lái)社會(huì)養(yǎng)老的新問(wèn)題。隨著家庭小型化趨勢(shì)和獨(dú)生子女新一代成長(zhǎng)，空巢老人家庭快速增加，必須迅速建設(shè)廣泛覆蓋的社會(huì)養(yǎng)老安全網(wǎng)，積極探索社區(qū)居家養(yǎng)老和集中規(guī)模化養(yǎng)老相結(jié)合的路徑。同時(shí)又要防止福利的快速增長(zhǎng)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沉重負(fù)擔(dān)，處理好養(yǎng)老保障水平剛性增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期波動(dòng)的矛盾。
五是人口老齡化將導(dǎo)致老年收入保障支付壓力加大。人口老齡化對(duì)老年收入保障體系最直接的挑戰(zhàn)來(lái)自于支付壓力。隨著老年人口撫養(yǎng)比快速上升，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將急劇上升。人口老齡化對(duì)城鄉(xiāng)最低收入保障制度、計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的資金壓力也明顯加大。
六是人口老齡化將引起養(yǎng)老服務(wù)需求急劇增長(zhǎng)。老年人口數(shù)量的增長(zhǎng)，老年人口中尋求養(yǎng)老服務(wù)的比例升高，養(yǎng)老服務(wù)需求也將升級(jí)，滿足不同層次的養(yǎng)老服務(wù)需求成為政府和社會(huì)共同面臨的挑戰(zhàn)。
“十三五”時(shí)期人口戰(zhàn)略對(duì)策
面對(duì)人口形勢(shì)的變化，一方面需要尋求通過(guò)政策來(lái)改變?nèi)丝谧兓厔?shì)；另一方面要建立體制機(jī)制積極應(yīng)對(duì)人口變化帶來(lái)的不利影響。
其一，全面放開(kāi)二孩生育，讓生育決策回歸家庭。
目前，全面放開(kāi)二孩生育時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。一方面，我國(guó)生育水平過(guò)低，已經(jīng)進(jìn)入需要全面放開(kāi)二孩生育的階段。從國(guó)際上來(lái)看，那些過(guò)去曾經(jīng)采取抑制生育政策的國(guó)家，當(dāng)生育率低于更替水平（2.1）10～15年后，開(kāi)始從限制生育轉(zhuǎn)為鼓勵(lì)生育。而中國(guó)生育率低于更替水平至今已經(jīng)有25年左右的時(shí)間；另一方面，群眾生育意愿已經(jīng)轉(zhuǎn)變，社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的制約機(jī)制已經(jīng)形成，放開(kāi)二孩生育不會(huì)導(dǎo)致生育水平大幅反彈。
放開(kāi)二孩生育有利于實(shí)現(xiàn)公平公正，生育政策是當(dāng)前最大的民生政策。現(xiàn)政策造成了人群間的不公平：一方面，各地區(qū)、人群之間政策允許生育的子女?dāng)?shù)存在差別；另一方面，當(dāng)前政策對(duì)不同人群的約束力也不相同，真正能形成剛性約束的群體已經(jīng)很小，受到剛性約束的以體制內(nèi)就業(yè)的人群為主。在中國(guó)當(dāng)前形勢(shì)下，放開(kāi)二孩生育有助于實(shí)現(xiàn)公平正義，提高人民福祉，是現(xiàn)階段最大的民生政策。
放開(kāi)二孩生育不會(huì)改變基本人口形勢(shì)，但有利于緩解人口老齡化和改善未來(lái)勞動(dòng)力供給。即便馬上全面放開(kāi)二孩生育，中國(guó)人口出現(xiàn)的老齡化和勞動(dòng)年齡人口下降等趨勢(shì)不會(huì)發(fā)生根本性改變，但是調(diào)整政策如果能帶來(lái)一定生育水平回升和出生人口增加，則將有利于改善人口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。
其二，漸進(jìn)式延遲退休年齡，實(shí)行彈性退休制度。
延遲退休年齡的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。人口老齡化和平均預(yù)期壽命延長(zhǎng)是需要延遲退休年齡的根本原因。養(yǎng)老金制度并軌為延長(zhǎng)退休年齡奠定了有利的基礎(chǔ)。近年來(lái)中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的深刻變化也為延遲退休年齡創(chuàng)造了條件。而國(guó)際上延遲退休年齡的做法也為中國(guó)提供了有益的借鑒。至于延遲退休年齡的具體方案：
一是建議職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休年齡改革方案分兩步走。第一步：2017年完成養(yǎng)老金制度并軌時(shí)，取消女干部和女工人的身份區(qū)別，將職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的女性退休年齡統(tǒng)一規(guī)定為55歲。為了減小對(duì)女工人的影響，可以規(guī)定在一定的時(shí)期內(nèi)，女工人可保留選擇按照舊制度退休的權(quán)利。第二步：從2018年開(kāi)始，女性退休年齡每3年延遲1歲，男性退休年齡每6年延遲1歲，直至2045年同時(shí)達(dá)到65歲；二是建議居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休年齡從2033年開(kāi)始每3年延遲1歲，直至2045年完成；三是建議退休年齡改革中引入彈性機(jī)制?？煽紤]以法定退休年齡為基準(zhǔn)，規(guī)定人們可提前或延遲5年退休，考慮到中國(guó)的具體國(guó)情，可以在退休年齡彈性空間設(shè)計(jì)上，適當(dāng)向女性傾斜，即女性的提前退休年齡可以略微寬松。
其三，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，完善老年收入保障體系。
城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該推進(jìn)以下幾方面的改革：一是科學(xué)設(shè)置繳費(fèi)檔次和待遇水平。應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，充分考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，適當(dāng)增加繳費(fèi)檔次和待遇水平，供各地區(qū)選用；二是建立財(cái)政補(bǔ)貼的正常投入機(jī)制。根據(jù)不同的繳費(fèi)水平確定不同的地方財(cái)政補(bǔ)貼水平，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制；三是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省級(jí)管理；四是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的有序增長(zhǎng)。
城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)則需要推進(jìn)以下幾項(xiàng)改革：一是提高統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)制度抗風(fēng)險(xiǎn)能力。統(tǒng)籌層次越高，制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力越強(qiáng)，應(yīng)盡快推進(jìn)社?；鸬娜珖?guó)統(tǒng)籌；二是建立科學(xué)的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制。要根據(jù)工資增長(zhǎng)、物價(jià)變化等因素建立常態(tài)化的調(diào)整機(jī)制，避免臨時(shí)確定養(yǎng)老金調(diào)整幅度的做法；三是確定合理繳費(fèi)率，增加制度合理性。測(cè)算表明，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在考慮到覆蓋面擴(kuò)大、退休年齡提高等因素的情況下，也具備了降低費(fèi)率的條件；四是加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管。特別是隨著職業(yè)年金和企業(yè)年金規(guī)模不斷擴(kuò)大，要加強(qiáng)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。
其四，把養(yǎng)老服務(wù)界定為準(zhǔn)公共品，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。
“十三五”期間養(yǎng)老服務(wù)需求將快速增長(zhǎng)，必須把養(yǎng)老服務(wù)界定為準(zhǔn)公共品，明確政府的責(zé)任，調(diào)動(dòng)供需雙方資源，引導(dǎo)社會(huì)、企業(yè)、家庭和老年人參與的積極性，形成政府、社會(huì)、企業(yè)、家庭和個(gè)人共同推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的局面。
大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；大力加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)；切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)；繁榮養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)市場(chǎng)；積極推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合等。
建議鼓勵(lì)試點(diǎn)施行社會(huì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索社會(huì)保險(xiǎn)的籌資模式，以社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和專業(yè)護(hù)理機(jī)構(gòu)相結(jié)合，提供照料服務(wù)，建立養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估制度，為全國(guó)建立統(tǒng)一的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度奠定基礎(chǔ)。
