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上海“十三五”社區(qū)養(yǎng)老對策
日期：2016-10-26 來源：東方早報
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目前上海社區(qū)養(yǎng)老服務能級低、資源整合力不強、服務人員短缺等系列供給問題成為制約社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的瓶頸。如何在扶持政策上轉(zhuǎn)變養(yǎng)老發(fā)展思路，推進養(yǎng)老供給側(cè)改革，著力擴大社區(qū)養(yǎng)老服務有效供給能力，降低成本、提高?；?、兜底線的社區(qū)養(yǎng)老公共服務精準扶持，探索一條老齡化城市與城市創(chuàng)新、社區(qū)治理的契合路徑，是上海“十三五”養(yǎng)老事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵。
“十三五”社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展思路
上海“十三五”社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展要從困難人群向全體老年人群轉(zhuǎn)變，從中心城區(qū)向城鄉(xiāng)一體資源均衡統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變，從機構(gòu)支撐向社區(qū)為主的養(yǎng)老供給轉(zhuǎn)變，從數(shù)量擴張向機制突破的模式轉(zhuǎn)變。
我們認為上海社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展的總體思路應是：切實以人為本、以老人為中心，以市場為主體，以政府為主導，社會廣泛參與、資源充分整合的社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展思路。構(gòu)建以老人需求為核心、家庭為主、社區(qū)為基礎的養(yǎng)老服務體系；完善普及性、多元化的社區(qū)養(yǎng)老服務供給系統(tǒng)；利用科技提供便利快捷的先進服務，鼓勵自助、互助和創(chuàng)新的社區(qū)自治服務模式，實現(xiàn)家庭、社會、政府三維支撐的社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展體系。
上海“十三五”社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展要從困難人群向全體老年人群轉(zhuǎn)變，從中心城區(qū)向城鄉(xiāng)一體資源均衡統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變，從機構(gòu)支撐向社區(qū)為主的養(yǎng)老供給轉(zhuǎn)變，從數(shù)量擴張向機制突破的模式轉(zhuǎn)變。具體來說，第一，從側(cè)重特殊群體向所有老人滲透轉(zhuǎn)變。即服務對象從傳統(tǒng)的弱勢、特殊老人的“救助型養(yǎng)老”逐步轉(zhuǎn)移到面向所有老人“適度普惠型養(yǎng)老”深化。第二，從側(cè)重機構(gòu)養(yǎng)老向社區(qū)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變，即將服務地點逐漸從養(yǎng)老院的“床”轉(zhuǎn)移到社區(qū)和居民的“家”。發(fā)展社區(qū)嵌入型養(yǎng)老如長者照顧之家，將長者照顧、日托等相結(jié)合，同時基地輻射周邊社區(qū)老人服務，成為養(yǎng)老微觀結(jié)合體。第三，從側(cè)重硬件投入向軟件健全轉(zhuǎn)變，即服務方式逐漸從硬件設施“點的集聚” 轉(zhuǎn)移到多層次、多功能、滿足多需求的軟件服務 “面的發(fā)散”。第四，從養(yǎng)老硬指標向注重養(yǎng)老文化建設轉(zhuǎn)變，即服務內(nèi)容逐漸從“物質(zhì)護理” 轉(zhuǎn)移到“物質(zhì)和精神護理”并舉。
社區(qū)養(yǎng)老如何擴大惠及面
在穩(wěn)定和持續(xù)保持老齡人口3%的機構(gòu)養(yǎng)老規(guī)模的基礎上，加大社區(qū)養(yǎng)老（7%）、家庭養(yǎng)老（90%）發(fā)展投入。
第一，從“9073”養(yǎng)老功能角度擴大惠及面：在穩(wěn)定和持續(xù)保持老齡人口3%的機構(gòu)養(yǎng)老規(guī)模的基礎上，加大社區(qū)養(yǎng)老（7%）、家庭養(yǎng)老（90%）發(fā)展投入，實行機構(gòu)主要服務失智、失能重度老人，社區(qū)服務輕度護理老人，家庭發(fā)展鄰里互助、睦鄰點，完善老有所依、老有所為功能，形成功能相互銜接和滲透的三級養(yǎng)老服務體系。
第二，從老人保障角度擴大惠及面：一是將失獨老人、空巢老人也納入?；镜姆懂牐ň蛹业氖芾先?，考慮部分半自理老人納入基本公共服務補貼；二是對97%部分老人酌情進行住房適老性改造，實行原居安老，熟人范圍養(yǎng)老。
第三，從服務供給角度擴大惠及面：鼓勵非營利機構(gòu)和企業(yè)參與公益性社區(qū)養(yǎng)老服務，為普通老人提供有償服務，通過有效的價格政策讓非營利性機構(gòu)能生存，以服務規(guī)模獲取微利而非暴利，讓廣大老人有能力享受社區(qū)公共養(yǎng)老服務。
完善社區(qū)養(yǎng)老扶持政策路徑
雖然上海已經(jīng)提出養(yǎng)老金并軌制度，但實施還有過程，浦東還有農(nóng)保老人和鎮(zhèn)保老人，如按照市民政局統(tǒng)一標準政策，都不屬于低收入人。
（一）完善社區(qū)養(yǎng)老扶持標準化管理體系
1.建立統(tǒng)一的經(jīng)濟狀況審核體系
完善受益對象補貼的認定標準，依據(jù)家庭資產(chǎn)、收入等經(jīng)濟狀況，確定享受政府基本養(yǎng)老服務補貼的標準和條件。首先，收入認定標準要將子女收入納入統(tǒng)計范圍，資產(chǎn)認定要包括房屋資產(chǎn)認定，同時確認子女責任人，敬老養(yǎng)老是中華傳統(tǒng)美德，要把子女贍養(yǎng)老人法律化，借鑒日本經(jīng)驗，日本規(guī)定長子為養(yǎng)老責任人，與遺產(chǎn)、耕地掛鉤，中國雖然獨生子女政策加重了贍養(yǎng)老人的負擔，但不能作為把老人推給社會的理由。利用居民經(jīng)濟收入核對系統(tǒng)等手段，探索逐步對申請享受政府基本養(yǎng)老服務補貼老人的家庭經(jīng)濟狀況開展審核。積極試點開展居民經(jīng)濟狀況核對引入低保養(yǎng)老救助領(lǐng)域工作，并通過試點探索研究傳統(tǒng)手段和電子比對相結(jié)合的科學核貧辦法，逐步形成定量核算和定性評估相結(jié)合、核算收入和考量支出相結(jié)合的現(xiàn)代科學核貧體系。
其次，低收入老人認定要考慮城鄉(xiāng)收入差異，雖然上海已經(jīng)提出養(yǎng)老金并軌制度，但實施還有過程，浦東還有農(nóng)保老人和鎮(zhèn)保老人，農(nóng)保老人月養(yǎng)老金840元，鎮(zhèn)保老人1300多元，如果按照市民政局統(tǒng)一標準政策，都不屬于低收入人。建議浦東建立農(nóng)保、鎮(zhèn)保和城鎮(zhèn)分類低收入標準，更有利于公平。
2.建立補貼對象統(tǒng)一評估機制
首先，規(guī)范評估內(nèi)容，補貼對象評估應包括身體評估和收入評估兩部分。其次，獨立第三方評估機構(gòu)應有評估結(jié)論權(quán)威性，評估結(jié)論應作為政府補貼的依據(jù)，對外公開，尤其是養(yǎng)老機構(gòu)應以第三方評估結(jié)論而不是自己的評估結(jié)論作為申請補貼依據(jù)。第三，建立第三方評估機構(gòu)評估規(guī)范準則，對于虛假評估要承擔法律責任。第四，提高評估機構(gòu)專業(yè)化水平，不僅要建立機構(gòu)準入資質(zhì)，還要建立專業(yè)人才資質(zhì)證書考試制度，除了考試獲證，還要加強后續(xù)培訓和資質(zhì)年檢，不斷提高評估人員專業(yè)能力。
3.建立便民申請受理一條龍服務，完善銀齡卡功能
利用社區(qū)服務中心，設立街鎮(zhèn)養(yǎng)老便民申請一門式、一條龍受理服務，開通網(wǎng)上申請辦理平臺，方便上班子女申請。完善銀齡卡設計和使用功能，加強與銀行合作，開發(fā)電子服務券結(jié)算功能。
4.加強誠信制度體系建設，接受社會監(jiān)督
誠信制度體系建設應包括養(yǎng)老服務機構(gòu)誠信制度和受益?zhèn)€人誠信制度。養(yǎng)老服務機構(gòu)的誠信制度包括真實提供服務老人評估信息、經(jīng)營財務信息、機構(gòu)和人員資質(zhì)信息、符合財政補貼條件的其他信息。政府通過聯(lián)網(wǎng)、公示、收入系統(tǒng)核對等方式，加強對政府補貼資金使用的監(jiān)管，對接受財政補貼的機構(gòu)通過瞞報、造假等方式騙取財政性資金的，依法予以處罰，對非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，存在侵占、私分、挪用其資產(chǎn)或所接收的捐贈和資助的，依法予以處罰。對養(yǎng)老領(lǐng)域內(nèi)服務的資質(zhì)、范圍和質(zhì)量加強行業(yè)管理，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在加強行業(yè)自律和誠信建設中的作用。
建立個人誠信制度，凡是申請補貼的當事人及其直系親屬，對自己申報的財產(chǎn)、收入要負法律責任，一旦被查出瞞報、虛報財產(chǎn)收入，就永遠取消公共養(yǎng)老福利。得到養(yǎng)老補貼的申報信息要在社區(qū)公示，公開舉報電話，接受鄰里監(jiān)督。
（二）提高社區(qū)養(yǎng)老政策的資源整合能力
1.通過財政扶持養(yǎng)老創(chuàng)新，整合老年連續(xù)照護服務鏈
老年連續(xù)照護服務鏈模式是把各類服務資源整合，連接起來，形成一體化養(yǎng)老服務體系。連續(xù)性包括信息的連續(xù)、服務內(nèi)容的連續(xù)、專業(yè)技術(shù)的連續(xù)、管理的連續(xù)、時間的連續(xù)等，模式的程序可以把醫(yī)院、社區(qū)、機構(gòu)、居家各類不同層級、不同類別的資源，通過評估、整合，重新配置，以最低的成本，提供最高效的服務（符合高效護理、成本效益的原則），最終實現(xiàn)個案管理。這種管理體系、業(yè)務體系、組織體系的構(gòu)建，需要一個獨立且高度專業(yè)的中間機構(gòu)來完成。做照護資源整合、配置，并提供一體化照護計劃，還需要非常強大的培訓體系支撐，社會各方團體組織的支持。財政應支持這類社會養(yǎng)老創(chuàng)新模式，可以將現(xiàn)有的分類補貼，按照整合資源和服務內(nèi)容，進行疊加打包扶持。符合高效護理、成本效益的新型養(yǎng)老服務鏈模式，要通過市場和政府合作機制予以復制推廣。
2.設計社區(qū)一體化補貼方案，統(tǒng)籌社區(qū)為老服務資源
鼓勵街鎮(zhèn)管理創(chuàng)新，將社區(qū)老年人日間照料中心、老年人助餐服務點和居村委標準化老年活動室三個社區(qū)為老服務機構(gòu)加上居家助老服務社，以及新出現(xiàn)的長者照護中心，乃至醫(yī)保的護理站一并考慮，搭建一個運營中心，統(tǒng)一平臺管理，相互銜接服務，財政從資源整合角度設計統(tǒng)一補貼方案，整體統(tǒng)籌社區(qū)為老服務資源。
3.改進財政預算方式，統(tǒng)籌醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的條塊資源
針對大部分養(yǎng)老機構(gòu)無力內(nèi)設醫(yī)療機構(gòu)的現(xiàn)狀，以及解決失智、失能社區(qū)養(yǎng)老就醫(yī)的需求問題，建議通過改進預算方式，來提高社區(qū)醫(yī)院對養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務的輻射。第一，根據(jù)需方制定衛(wèi)生預算。由各養(yǎng)老機構(gòu)和街鎮(zhèn)社區(qū)提出養(yǎng)老醫(yī)療服務的數(shù)量和內(nèi)容，通過區(qū)民政報送區(qū)衛(wèi)生局，衛(wèi)生局根據(jù)需求制定衛(wèi)生服務計劃，編制預算，落實到各社區(qū)醫(yī)院，社區(qū)醫(yī)院與社區(qū)養(yǎng)老服務中心、家庭醫(yī)生與老人簽訂服務合同，財政局根據(jù)服務合同履約來安排預算支出。通過改進財政預算方式，做實醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。第二，統(tǒng)籌建立相互銜接的高齡護理保險（醫(yī)保試點購買）、社區(qū)持續(xù)照料（社區(qū)基礎衛(wèi)生服務+專業(yè)衛(wèi)生人員上門保健服務+非醫(yī)療養(yǎng)老服務人員支持）資源。
4.通過政府購買服務，整合社會組織、企業(yè)與物業(yè)資源
社會組織、企業(yè)與物業(yè)都是居家養(yǎng)老重要的服務資源，應當通過各種渠道進一步整合，為老年人服務。首先，繼續(xù)加大委托服務與購買服務力度，推動社會組織在居家養(yǎng)老中作用的發(fā)揮。其次，通過各種優(yōu)惠政策，適當整合行業(yè)資源，積極塑造“龍頭產(chǎn)業(yè)”，以“連鎖加盟”形式發(fā)展居家養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。“龍頭產(chǎn)業(yè)”可以實現(xiàn)規(guī)模效益，其可以通過統(tǒng)一管理、物流配送、人員培訓和服務規(guī)范等方式，有效減少行政管理和運營成本，用較小的投入獲得最大的產(chǎn)出。再次，通過政府招標以及委托服務等形式，把部分養(yǎng)老服務交給物業(yè)部門，讓其在原有服務的基礎上，借助政府支持擴大服務范圍，或者吸納“加盟單位”，為老年人提供各種服務。
5.整合非正式照料體系，彌補養(yǎng)老人力資源短缺
解決養(yǎng)老資源短缺的重要途徑是充分調(diào)動社會人力資源。非正式照料體系主要涵蓋兼職人員（非全職），家庭成員、鄰居照料和志愿者服務四個群體的服務人員體系，挖掘兼職服務人員資源，除了老伙伴、睦鄰點、全職媽媽等資源之外，60歲退休健康老人是社會最龐大的養(yǎng)老服務資源，可以通過各類養(yǎng)老機構(gòu)崗位續(xù)聘、鄰里互助、志愿者等方式發(fā)揮作用。降低社會養(yǎng)老的人力成本、擴大社會養(yǎng)老的人力資源。探索低成本農(nóng)村“睦鄰互助養(yǎng)老”模式，建議政府搭臺、社會機構(gòu)支持，推廣老人幫老人的養(yǎng)老模式，讓它在養(yǎng)老服務體系內(nèi)發(fā)揮互助、低成本、高效益的作用。
6.通過財政與市場資源整合，引導社會資本充分參與養(yǎng)老領(lǐng)域
第一是確保福利彩票公益金的60%以上用于發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)。第二是按照基本養(yǎng)老服務補貼向補需方與補供方相結(jié)合轉(zhuǎn)變的要求，加快探索補貼產(chǎn)業(yè)的專項政策；第三是通過“PPP模式”引導和鼓勵企業(yè)、公益慈善組織及其他社會力量加大投入，形成公益性資金來源，促進金融機構(gòu)加大對養(yǎng)老服務業(yè)的信貸投入力度，形成市場化資金來源。
（三）推進科技養(yǎng)老的支撐體系建設
1.鼓勵養(yǎng)老創(chuàng)新，加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老模式
養(yǎng)老服務信息化和政府購買服務相結(jié)合，推進養(yǎng)老領(lǐng)域“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，將信息技術(shù)、人工智能和互聯(lián)網(wǎng)思維與居家養(yǎng)老服務機制建設相融合，對傳統(tǒng)業(yè)態(tài)養(yǎng)老服務進行改造升級，通過搭建信息開放平臺、開發(fā)適宜老年人的可穿戴設備、電子圍欄等，不斷發(fā)現(xiàn)和滿足老年人需求，強化供需銜接，擴大服務范圍，提供個性、高效的智能養(yǎng)老服務。鼓勵企業(yè)和機構(gòu)運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，建立有利于集成市場和社會資源、促進供需對接的科技助老平臺，研發(fā)各類適合于養(yǎng)老機構(gòu)和老年家庭的信息產(chǎn)品，為老年人提供緊急援助、家政、醫(yī)療保健、電子商務、服務繳費等一站式服務。使老人在得到生活照料的同時，享受信息交流、電影娛樂、情感溝通、社區(qū)事務的參與，從而形成科技助老服務多渠道、多層面、多類型的智慧關(guān)懷。
2.充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實施社區(qū)養(yǎng)老服務全過程監(jiān)管
運用科技手段從智慧管理入手，實行服務過程的跟蹤和統(tǒng)計，服務時間的自動結(jié)算和服務的評價；重視大數(shù)據(jù)處理技術(shù)對養(yǎng)老服務監(jiān)督考核的運用，實施對老年人進行服務的“點單”、服務開始結(jié)束時間、費用及對服務的評價全在“云端”自動記錄，甚至通過手機APP終端實時更新和推送的方式告知老人家屬，使養(yǎng)老服務過程有跡可循，做到實時跟蹤與及時監(jiān)督。支撐全人群覆蓋、全方位服務、全過程管理、全天候響應的智慧養(yǎng)老體系。
