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日期：2014-08-07 來源：南方都市報
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作為全國土地改革試點城市，深圳“土改”已經(jīng)進(jìn)入快車道。深圳市規(guī)土委前日公布《關(guān)于促進(jìn)安居型商品房用地供應(yīng)的暫行規(guī)定》及《深圳市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施用地供應(yīng)暫行辦法》征求意見稿，允許農(nóng)村集體用地(以下簡稱“農(nóng)地”)以公開招拍掛方式入市，用于蓋安居房、辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。昨日，深圳市規(guī)土委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這兩份征求意見稿是去年政策的延續(xù)。去年初，深圳出臺“1+6文件”，首次確定原農(nóng)村集體擁有的工業(yè)用地可申請入市流通。據(jù)悉，深圳正在探索在醫(yī)院和學(xué)校等民生用地領(lǐng)域也讓“農(nóng)地”準(zhǔn)入。
“無地可用”制約深圳城市規(guī)劃發(fā)展
“深圳已無地可用。”捉襟見肘的土地資源已成為制約深圳城市規(guī)劃發(fā)展的瓶頸，深圳市常務(wù)副市長呂銳鋒公開表示，到2020年，深圳可供新增建設(shè)用地只有59平方公里。從2012年開始，深圳建設(shè)用地中的存量土地首次開始超過新增建設(shè)用地。當(dāng)年共計劃供應(yīng)建設(shè)用地1868公頃，存量土地918公頃，占比49%。去年這一占比為59%，而今年這一占比已高達(dá)68.5%。
而與此同時，卻有大量沉睡的“農(nóng)地”。經(jīng)過1992年特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征、2004年原特區(qū)外城市化轉(zhuǎn)為國有地之后，深圳所有土地完成了國有化。但大量土地并未完成相應(yīng)的補(bǔ)償返還手續(xù)，因此實質(zhì)上依然屬于村集體及股份公司所有。隨著城市化過程中土地價值不斷提升，政府越來越難以支付這筆數(shù)額巨大的補(bǔ)償，出現(xiàn)“土地政府拿不回、集體用不了、市場用不好”的尷尬局面。深圳1900多平方公里的土地上，這部分土地面積約有300平方公里。
改革試點破局喚醒沉睡的農(nóng)地
解決問題的關(guān)鍵，在于對這部分實際合理占有的土地權(quán)益如何進(jìn)行利益分配。另外作為副省級城市的深圳，土地利用指標(biāo)掌握在中央手中。
破局的時間點在2012年。5月25日，深圳市土地管理制度改革綜合試點啟動儀式在深圳舉行。時任國土資源部部長徐紹史、廣東省省長朱小丹出席。會上宣讀了國土資源部和廣東省政府對《深圳市土地管理制度改革總體方案》的聯(lián)合批復(fù)。深圳市首次拿到了“城市規(guī)劃”和“土地利用指標(biāo)”兩權(quán)合一的“尚方寶劍”，從而得以對城市中“原農(nóng)村集體組織占地”展開全面清理與解決。至此，深圳“土改”拉開序幕。2013年1月，深圳推出“1+6文件”，展示了深圳“土改”的大致宏圖。其中最大亮點是首次確定深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的工業(yè)用地可通過申請進(jìn)入市場流通。
根據(jù)“1+6”文件，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位實際占用的符合城市規(guī)劃的工業(yè)用地，可申請以掛牌方式公開出(轉(zhuǎn))讓土地使用權(quán)。有兩種收益分配方式可供選擇：一是所得收益50%納入深圳市國土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位；二是所得收益70%納入深圳市國土基金，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位獲得30%，并可持有不超過總建筑面積20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套。
同年12月，隨著拍賣槌落下，深圳市方格精密器件有限公司以底價1.16億元競得位于寶安鳳凰社區(qū)的一塊農(nóng)地，其收益70%歸政府，30%歸村集體鳳凰社區(qū)股份有限公司所有。首塊原農(nóng)村集體用地成功上市，被視為具有破冰意義。
將來還允許農(nóng)地進(jìn)入醫(yī)院、學(xué)校等領(lǐng)域
如果說“1+6”文件打開了農(nóng)地入市的口子，前日公布的兩個暫行規(guī)定(征求意見稿)則進(jìn)一步拓寬了農(nóng)地入市的渠道。深圳市規(guī)土委土地利用處處長陳軍軍表示，兩暫行規(guī)定對盤活農(nóng)地將起到關(guān)鍵作用，如果得以實施，“農(nóng)地入市”渠道將從已試行的工業(yè)用地，拓寬到安居型商品房和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施等民生領(lǐng)域。
陳軍軍透露，起草部門還正在探索“農(nóng)地”未來進(jìn)入醫(yī)院、學(xué)校等民生領(lǐng)域，這將是深圳“土改”的重大舉措。
陳軍軍表示，政府的主要目的是加快落實土地的盤活政策，增加有效的土地供給，同時讓國家與農(nóng)民個人通過合法公開透明的方式“共享收益”。
陳軍軍表示，除了盤活“農(nóng)地”之外，其實兩個暫行規(guī)定辦法中還提到了盤活很多類型土地用于基礎(chǔ)民生領(lǐng)域的方法，如已出讓工業(yè)用地、居住用地、商業(yè)用地、公共設(shè)施用地、城市更新項目均可申請建安居型商品房或保障性住房，而城市更新項目用地、已批未建的合法用地也均可依規(guī)劃建機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施。“甚至工業(yè)廠房等合法建筑如果符合相關(guān)安全規(guī)范，也可申請改變功能舉辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，不需補(bǔ)繳地價，手續(xù)極大地簡便”。
征求意見稿摘要
收益與政府四六分成
在符合規(guī)劃的前提下，鼓勵原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位將未完善征(轉(zhuǎn))地補(bǔ)償手續(xù)的用地用于安居型商品房建設(shè)。在具體的收益分成方面，有兩種方式可供選擇：
第一種方式為簡單的收益分成式，通過市土地房產(chǎn)交易中心，以招拍掛方式公開出讓上述土地使用權(quán)，所得收益60%納入市國土基金，40%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。
第二種則以增加配套商業(yè)用房的方式。通過市土地房產(chǎn)交易中心，以招拍掛方式公開出讓上述土地使用權(quán)，所得收益90%納入市國土基金，10%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。選擇此方式的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位還可獲得不超過總建筑面積10%的配套商業(yè)用房，并在招拍掛公告中予以明確。以上述方式進(jìn)入市場的，相關(guān)征(轉(zhuǎn))地補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)在成交之前簽定，政府不再支付任何補(bǔ)償款。———《關(guān)于促進(jìn)安居型商品房用地供應(yīng)的暫行規(guī)定》征求意見稿
鼓勵村集體自辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施
原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的、規(guī)劃為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的合法用地，鼓勵原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位自行舉辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施，免繳地價，土地使用權(quán)期限重新計算。也可以采取招拍掛方式公開轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，土地使用權(quán)期限重新計算，所得收益歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。尚未完善征(轉(zhuǎn))地補(bǔ)償手續(xù)且規(guī)劃為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的用地，可以采取招拍掛方式公開出讓土地使用權(quán)。所得收益的50%納入市國土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。———《深圳市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施用地供應(yīng)暫行辦法》征求意見稿
專家報告
突破“唯有國有化，才能市場化”模式
2012年，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院應(yīng)邀調(diào)研深圳土改，課題組由北京大學(xué)教授、土地制度改革專家周其仁領(lǐng)銜。今年6月，這份報告終于面世。報告中提出，唯有以“盡最大可能把大多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)活動納入合法框架”為出發(fā)點，從行之有效、做得通也說得通的實踐中提煉出正確的政策元素，才能夠形成新一輪土改的可行思路。政府適時轉(zhuǎn)變職能，更集中于確保公共與配套設(shè)施的提供，就突破了“唯有國有化，才能市場化”模式，對深圳以至于全國城市土地制度的變革具有實質(zhì)的開拓意義。
深圳“土改”進(jìn)程
●2012年5月深圳市土地管理制度改革綜合試點舉行啟動儀式?！渡钲谑型恋毓芾碇贫雀母锟傮w方案》獲國土資源部和廣東省政府聯(lián)合批復(fù)，深圳獲權(quán)對城市中“原農(nóng)村集體組織占地”進(jìn)行全面清理與解決。
●2013年1月深圳推出“1+6文件”，首次確定原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的工業(yè)用地可申請入市流通，以掛牌方式公開出讓。收益由原村集體和市國土基金五五分成，或七三分成但村集體可持有不超過總建筑面積20%的物業(yè)。
●2013年12月深圳首塊原農(nóng)村集體用地成功上市。位于寶安鳳凰社區(qū)的A 217-0315宗地以底價1.16億元拍出，政府與村集體七三分成。
●2014年8月“農(nóng)地入市”渠道從工業(yè)用地拓寬到安居型商品房和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施等民生領(lǐng)域，兩個相應(yīng)文件公開征求意見。
●未來有關(guān)部門還正在探索“農(nóng)地”未來進(jìn)入醫(yī)院、學(xué)校等民生領(lǐng)域。這將是深圳“土改”的重大舉措。
